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EL IMPUESTO A LA TIERRA LIBRE DE MEJORAS, RECURSOS
NATURALES, HIDROCARBUROS Y EL FEDERALISMO EN LA
ARGENTINA
Por Eduardo Conesa
Profesor Titular Consulto de Economía y Finanzas de la UBA
SUMARIO
1.-Introducción 2.-Necesidad de una interpretación
económico-racional-sistemática de nuestra Constitución Nacional 3.-La optimalidad económica
del impuesto a la tierra libre de mejoras y a
los recursos naturales
en general. Análisis
Económico del Derecho
4.-Una interpretación de la Constitución Nacional
tendiente a optimizar el uso del recurso tierra
para el desarrollo 5.-¿Avance
sobre el dominio
originario provincial, o, por el contrario, interpretación racional de
la Constitución
de acuerdo a los principios del Análisis
Económico del Derecho? 6.-El dominio originario residual sobre los
hidrocarburos 7.-Hidrocarburos: trece soberanías sobre un
mismo recurso. Caos
y caída de
la producción 8.-Los precios internacionales del petróleo y el principio del costo
marginal en el mercado interno. Contratos de locación de obra, competitividad y licitaciones
9.-Resumen y conclusiones.
1.-Introducción
Juan Bautista Alberdi en su libro sobre el “Sistema
Económico y Rentístico de
la Confederación Argentina según su Constitución de
1853”1 afirmaba que:
“los agentes
o fuerzas naturales
de producción que
los economistas
comprenden bajo la denominación de tierra, son el clima y
latitud, los ríos y
lagos, las florestas,
las praderas y
los minerales…la República
Argentina
posee capitales sin
cuento en cada
uno de estos
elementos de la
riqueza
natural…su sol enérgico
da fecundidad espontánea
a la tierra
humedecida
por lluvias frecuentes sin enervar las fuerzas del
trabajador…Félix de Azara,
el sabio, afirmaba
que no conoce
clima comparable al argentino
en su
salubridad. Buenos
Aires trae en
su nombre la
calificación del clima
argentino”
Por otra parte, según el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos,
la pampa argentina,
conjuntamente con las
llanuras del medio oeste
de los
Estados Unidos y
Ucrania son las
tierras mas fértiles
del mundo para
la
producción
agrícola. Como si
ello fuera poco,
nuestras tierras están
bendecidas con los
terceros yacimientos de
petróleo y gas
no convencional
mas importantes del mundo.
El Presidente Obama
de los Estados
Unidos
habría dicho recientemente
a la Presidente
argentina en Cartagena de Indias
que nuestro país está sentado sobre un mar de petróleo y
gas.
El famoso economista y premio Nóbel Paul Samuelson afirmó en
un Congreso
Mundial de Economistas
en 1980 que
los países debían
ser clasificados en
cuatro grupos: los
países desarrollados, los
países en desarrollo,
Japón y
Argentina. Estos dos
últimos eran casos especiales, según Samuelson. Japón
porque es un
país casi sin
recursos naturales y
sin embargo supo
crecer
1Alberdi, Juan Bautista, El Sistema Económico y Rentístico
de la Confederación Argentina
según su
Constitución de 1953”en Obras Completas, tomo 4, Edición La Tribuna Nacional,
Buenos Aires
1886, Pag. 280
2
milagrosamente
en la posguerra
hasta igualar en
PBI per cápita
al país más
rico de la tierra, los Estados Unidos. Y la Argentina, país riquísimo en recursos
naturales, que habiendo alcanzado un extraordinario
desarrollo desde fines del
siglo XIX hacia
1945, luego, por
razones que nadie
entiende, devino en
subdesarrollado. En
efecto, hoy las cifras disponibles sobre el PBI per capita
de todos los países del orbe indican que descendimos del
puesto número cinco
que ostentábamos en 1945 en el ranking del PBI per cápita
de las naciones, al
actual número 57, según el Banco Mundial. Así, y a título de ejemplo, en 1950
nos superó Alemania
occidental, en 1951
Francia, en 1960
Italia, en 1970
España, en 1980 Japón, en 1990 Corea del Sur y en el 2000
Chile. ¿Cuales son
las causas de nuestro atraso? ¿Qué debemos hacer para
recuperar posiciones y
ser ricos nuevamente? En este ensayo pretendo dar una
respuesta parcial a este
enigma
enfatizando la necesidad
del uso mas
eficiente de los
recursos
naturales, sin menoscabo
de mi postura
tradicional que prioriza
como
determinantes
principales de nuestro
atraso el mal
manejo de los
precios
relativos de la
economía, léase tipo de cambio real, y la deficiente formación
de capital humano
e institucional que
conlleva el llamado
“spoils system” o
sistema clientelista del despojo, que rije para el ingreso y
promoción en nuestra
administración pública, especialmente desde mediados del
siglo XX.
2.-Necesidad de una
interpretación
económico-racional-sistemática de
nuestra Constitución Nacional
Cuando se sancionó
la Constitución de
1853-60 y hasta
1880, la
República
Argentina era un
desierto de 2.7 millones
de kilómetros cuadrados
poblado
por solamente unos 1.7 millones de habitantes. La Constitución
antedicha era,
en cierto sentido,
un plan de
desarrollo económico puesto
que ordenaba al
gobierno federal fomentar
la inmigración europea,
la educación y la
construcción de ferrocarriles
y puertos en
pos de una
economía
agroexportadora,
bajo los auspicios
del libre comercio,
también establecido
constitucionalmente en el Art. 14. Esas prescripciones constitucionales fueron
adoptadas
religiosa y uniformemente
como “Políticas de
Estado” por los
gobiernos que se sucedieron hasta el estallido de la primera guerra mundial.
Para esa fecha, 1914,
nuestro país estaba posicionado entre
los primeros 8 del
mundo en ingreso per capita, en paridad con Francia y
Alemania, aunque algo
por debajo de
Inglaterra, Estados Unidos, Australia y Canadá. La
guerra del
14 provocó la
suspensión de la
incorporación de capital
extranjero para la
expansión de nuestra
infraestructura económica, y
frenó también la
inmigración europea.
Durante los años siguientes y hasta 1945
, a pesar de la
suspensión de la
inmigración europea masiva
y de la
construcción de
ferrocarriles y puertos,
continuó la impronta
educativa. El freno
a nuestras
exportaciones
provocado por la
depresión mundial de
los años 30 fue
compensado en parte
con políticas activas
de tipo de
cambio competitivo,
sustitución de importaciones, obras publicas y construcción
de caminos. Sobre
la base de estas políticas, aun en 1945, nuestro país
mantenía su posición entre
los países de
mayor ingreso per
capita del mundo.
Pero como sostuvimos
antes, a partir
de esta fecha
fuimos perdiendo puestos
ante la falta
de una
nueva gran estrategia
de desarrollo consistente
y adaptada a
las nuevas
circunstancias mundiales
caracterizadas esta vez por
el feroz proteccionismo
3
3
agrícola europeo, la guerra fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética y la
decadencia
relativa de Inglaterra,
nuestra socia y gran compradora
de
alimentos de exportación
e inversora en
nuestros ferrocarriles. Una
nueva
estrategia de desarrollo
adecuada las circunstancias del
mundo actual fue
expuestas en mi
libro “Macroeconomía y
Política Macroeconómica” Quinta
Edición, La Ley, 2012,
especialmente en su
capítulo 59. En
este trabajo nos
concentraremos
solamente en enfatizar
de qué manera
la Argentina puede
repotenciar al factor
tierra y recursos
naturales como palanca
del desarrollo
mediante una visión económico-racional de nuestra
Constitución de acuerdo a
las reglas de la
novel disciplina “Análisis Económico del Derecho” que busca
interpretar las normas jurídicas en consonancia con la
eficiencia económica, es
decir con constantes
referencias al óptimo
de Pareto en
la asignación de los
recursos.
3.-La optimalidad económica del impuesto a la tierra libre
de mejoras y a los
recursos naturales en general. Análisis Económico del
Derecho
Se trata de
argumentos atribuibles principalmente a
David Ricardo con el
impuesto a la tierra libre de mejoras. En este trillado
tema, la vieja escuela liberal
clásica se cubrió
de gloria delante
de los estudiosos
de la economía
y las
ciencias sociales y políticas. En efecto, el impuesto a
la tierra libre de mejoras
puede ser la
base de un
sistema impositivo destinado
a liberar las energías
sociales, promover la eficiencia y el crecimiento, sin
distorsionar la asignación
de los recursos, y por sobre
todo ello, tendiente a la materializar un ideal de
justicia distributiva.
El mismo David Ricardo decía en el libro citado:
“un impuesto
sobre la renta
de la tierra
no afectaría solamente
a esta;
recaería
totalmente sobre los
propietarios y no
podría transferirse a los
consumidores.
El propietario no
podría subir la
renta porque dejaría
inalterada la diferencia
entre el producto
obtenido en el
terreno menos
productivo y el cosechado entre los demás.”2
El fundamento teórico del impuesto a la tierra libre de
mejoras radica en la baja
elasticidad de oferta de
la misma tierra. Si la curva de oferta de tierra es una
línea vertical, el
impuesto deberá ser absorbido por el mismo propietario. Es
imposible que el propietario lo traslade. Y para poder conservar su propiedad,
no tendrá más
remedio que hacerla
producir más para
poder pagar el
impuesto y todavía
tener un excedente.
Es importante, sin
embargo, que el
impuesto se aplique solamente a la tierra libre de las
mejoras que pueda efectuar
el mismo propietario. Se
trata de no
desalentarlo a construir
edificios,
alambrados, silos, molinos, aguadas, canales y toda clase
obras a ejecutar por el
mismo dueño, tendientes a mejorar la productividad del
predio de que se trate.
2Ricardo, David,
Principles of Political
Economy and Taxation,
Capitulo X, párrafo
62.
Incidentalmente, el padre de la Economia Política,
Adam Smith, ya en el Libro V Capítulo 2 de
la Riqueza
de las Naciones de 1776, parece favorecer el impuesto a la renta de la tierra y
hace
referencias a la “ingeniosa teoría” de los fisiócratas
franceses al respecto.
4
4
El primer país
que ensayó con
éxito este impuesto
liberal y progresista
en
forma masiva fue paradójicamente un país conservador como el
Japón de fines
del siglo XIX.
El país estaba
gobernado por el
Emperador Meiji, un joven
brillante y
restaurador de los poderes
políticos imperiales. Este gobernante
decidió abolir el sistema feudal existente en su país de
tenencia de la tierra en
manos de grandes familias dinásticas. Meiji pensaba que el sistema feudal era
culpable del atraso
del Japón y
que si su
país no se
desarrollaba iba a ser
prontamente invadido y
convertido una colonia de Inglaterra o de los Estados
Unidos, cuyos buques
de guerra merodeaban
sospechosamente alrededor de
sus costas. Fue
así que a poco de
asumir el poder en
1868, este Emperador
estableció la mas absoluta libertad
para comprar y
vender tierras, pero
al
mismo tiempo puso un fuerte impuesto a la tierra libre de
mejoras para forzar
a las familias guerreras y terratenientes a vender las
tierras a quienes podían
pagar los impuestos.
Estos eran los
agricultores, los antiguos
siervos de la
gleba, que eran los que sabían como trabajarla y hacerla
producir para después
poder pagar los impuestos.
En tres años la producción de arroz se triplicó y
Japón empezó su
carrera hacia el
desarrollo económico con
un éxito inicial
espectacular merced
a la aplicación del impuesto
a la tierra
libre de mejoras
dentro de un sistema de libertad de comercio para la
tierra.
Otro autor de
gran interés para
nuestro argumento fue
el norteamericano
Henry George (1839-1897) quien publicó en 1879 un popular
libro bajo el título
“Progress and Poverty”3. El
libro defiende la idea de un
impuesto único sobre la
renta pura o "no ganada" de la tierra. Dicha forma
de imposición permitiría al
Estado
apropiarse de aquella
parte de la
renta bruta total
debida a las
condiciones
naturales de fertilidad
y localización, dejando
exenta la parte
obtenida como consecuencia
de las mejoras
realizadas por el
propietario
mediante el trabajo
y la inversión
de capital. Este
impuesto, según George,
sería además el
único admisible para
la financiación de
los gastos
gubernamentales y permitiría, según él, la eliminación de los demás
tributos,
lo cual constituiría
un aliciente para
el comercio y
para la industria
y un
beneficio para los obreros, forzando a su vez a los
terratenientes a mejorar su
propiedad.
En nuestro país,
en el decenio
de 1820, bajo
la presidencia de
Bernardino
Rivadavia, un entusiasta
de los economistas
ingleses de la
época, hubo un
intento frustrado de establecer este sistema por la vía del
derecho de enfiteusis.
Se trataba de
un arrendamiento a
largo plazo que
hacía el Estado
de la
abundante tierra fiscal.
El largo plazo
pactado en los
contratos tenía el
propósito de
estimular al arrendatario-enfiteuta para invertir
en mejoras. El
Estado arrendaba la
tierra fiscal a
cambio del pago
de un canon
anual por
parte del enfiteuta.
Este canon hacia
las veces de
un impuesto. Con
el
advenimiento de la
dictadura de Rosas
en los dos
decenios siguientes, el
sistema fracasó, y
fue definitivamente abandonado
en el decenio
de 18504.
3George,
H., Progress and Poverty, New York, Schalkenbach Foundation, 1929.
4Sandler, Héctor Raúl,
A la búsqueda
del tesoro perdido,
ICE, Buenos Aires,
2008. Scorrnik
Gerstein, Fernando, Tenencia de la tierra para una sociedad
mas justa, ICE, Buenos Aires, 2007
5
5
Muchos otros políticos y economistas en nuestro país
propiciaron las ideas de
Ricardo y georgistas
sobre el impuesto
a la tierra
libre de mejoras,
especialmente entre
los conservadores progresistas de principios del siglo XX
como por ejemplo
el gobernador de Cordoba
Ramón J. Carcano5, Eleodoro
Lobos, ministro del Presidente Roque Saenz Peña y Decano
de la Facultad de
Ciencias
Económicas, Jose María
Rosa, ministro de
Hacienda de Julio
Argentino Roca y luego de Victorino de la Plaza, Antonio de Tomaso,
ministro
de Agustín P Justo, entre otros.
La idea del
impuesto a la
tierra libre de
mejoras ha sido
entusiastamente
favorecida por el gobierno norteamericano con su política
exterior después de
terminada la segunda
guerra mundial en 1945,
como modo de favorecer
la
difusión de la
propiedad privada agraria
en pequeñas parcelas
en todo el
mundo, combatir el
latifundio, aumentar la
productividad de las
economías
capitalistas y de
esta manera luchar
eficientemente contra el
comunismo,
ideología que favorece
la propiedad estatal
de la tierra,
un sistema que
demostró ser claramente ineficiente. De
allí las reformas
agrarias efectuadas
en países fuertemente
influenciados por Estados Unidos como
Japón, Corea
del Sur y Taiwán en
la temprana posguerra. De
allí la presión en el
mismo
sentido de la
Alianza para el
Progreso, programa lanzado
por el Presidente
Kennedy para America
latina a poco de asumir su presidencia en 1960 con el
objeto de evitar
la difusión regional
del comunismo a
la cubana de
Fidel
Castro.
A lo largo de la
historia, el impuesto a la tierra libre de mejoras, y dicho sea de
paso, a todo recurso natural de oferta inelástica como
pueden ser yacimientos
petrolíferos,
caídas de agua,
minas de oro
etc., ha sido
aplaudido por los
políticos y economistas
progresistas de todo
el mundo. Por
ejemplo, fue
apoyado por el partido liberal inglés por intermedio de un
político de la talla
de Winston
Churchill. Vale la
pena citar parcialmente
un discurso de
este
prócer inglés cuando
era diputado liberal ante la
Cámara de los Comunes
en
1909:
En este país nosotros hemos gozado de las bendiciones del
libre comercio y
de la no aplicación de impuestos al pan y a la carne, pero
en contra de estos
inestimables
beneficios, nosotros sufrimos
las maldades de
un viciado
sistema no reformado
de tenencia de
tierras. En ningún
gran país del
Nuevo Mundo o del
Viejo, la gente
de trabajo se
ha asegurado el
doble
beneficio del Libre Comercio y de la Tierra Libre, ambos
juntos, con lo cual
significo un sistema
comercial y un
sistema de tierras
desde el cual,
en
5
Cárcano, M., La evolución histórica del régimen de la tierra pública, Buenos Aires, Eudeba,
1972.
de Tomaso, A. "Los impuestos a la valorización de la
tierra", Revista de Ciencias Económicas, (14-
15), Buenos Aires,
1914. Máspero, A.,
"Generalidades del impuesto
único", Revista de Ciencias
Económicas, (31-32), Buenos Aires 1916. Audino, Patricia, La
influencia de las ideas económicas en
las políticas de la Argentina de principios
de siglo XX. Departamento de Economía,
Universidad
Nacional del Sur, 2004 6
tanto sea posible, todas las formas de monopolio hayan sido
rigurosamente
excluidas
6
Al referirse
Churchill a la
“tierra libre” se
refería a la
tierra barata asequible
para ser comprada
por cualquier agricultor
con ganas de
trabajarla. El bajo
precio de la
tierra se obtiene mediante el
establecimiento de impuestos
a la
tierra libre de
mejoras. Inclusive algunos
autores han sugerido
que sea el
mismo propietario el que fije el avalúo de su tierra, a los
efectos del cálculo del
impuesto, pero con el derecho del Estado a comprarla a ese
precio de avalúo
más un 50%, por ejemplo.
Este sistema favorecería la valuación correcta de sus
tierras por mismo propietario. Si el avalúo
fuera muy bajo, el Estado podría
comprarlas con mas un 50% para luego venderla a agricultores con ganas de
trabajarla,
materializándose así aquello
de la “tierra
libre” de los
liberales
auténticos.
El impuesto a la tierra libre de mejoras ha sido el
preferido por los economistas
desde los fisiócratas
franceses y David
Ricardo en adelante
porque no
distorsiona la
asignacion de los recursos. Así por
ejemplo Richard Musgrave7
afirma:
“un impuesto
sobre la renta
de la tierra
es de particular
interés en este
contexto porque la
tierra como factor
de la produccion
es inelástica en su
oferta, de manera que la imposición sobre
la tierra no implica un
exceso de
carga. Esta es
una de las
razones por las
cuales los economistas
han
considerado desde mucho tiempo atrás a la renta de la tierra
como una de sus
favoritas bases de imposición”
Joseph Sitglitz8, Premio Nobel de economía, por su parte
puntualiza:
“Si el capital
y el trabajo
son móviles, la incidencia
cae sobre la
tierra, el
factor inmóvil.
Si el
trabajo es parcialmente móvil, parte
de la carga
puede
descargarse en él”
Y Stephen Lewis9 afirma:
“La principal ventaja
de esta forma
de imposición consiste
en que la
incidencia cae solamente en dueño de la propiedad y en que
no tiene efectos de
sustitución a través
de cambios en los productos producidos
por los
factores
de la producción con oferta inelástica”
Y en nuestro medio, Horacio Nuñez Miñana10 escribió:
6http://web.archive.org/web/20011217193137/home.vicnet.net.au/~earthshr/winston.html
7 Musgrave,
Richard and Peggy, “Public Finance in
Theory and Practice”, MacGraw Hill, N.Y,
1984, pag.
295
8 Stiglitz,
Joseph, “The Economics of the Public Sector”, Norton, N.Y, 1986, pag. 575
9 Lewis,
Stephen, “Taxation for Development” Oxford University Press, N.Y, 1984 pag. 165
10 Nuñez Miñana, Horacio, Finanzas Públicas, Ediciones
Macchi, 1998, Pag. 237
7
7
Nótese que el
impuesto sobre el
valor de la
tierra libre de
mejoras sería
económicamente equivalente al impuesto sobre la renta potencial de la tierra
ya que ambos
significan un monto
anual fijo por
hectárea
independientemente
del valor efectivo
de la explotación,
y por lo
tanto
representan un incentivo
a las explotaciones
que obtienen una
mayor
producción por hectárea
y que utilizan mayores cantidades
de insumos por
hectárea.
Los países que
se caracterizan en
la actualidad por
hacer hincapié en el
impuesto a la tierra
libre de mejoras son Australia, Nueva Zelandia y algunos
estados y municipalidades de
los Estados Unidos,
Inglaterra, Japón y Canadá.
En general lo
consideran un impuesto
destinado a solventar
los gastos de
municipalidades,
o a lo sumo estaduales,
en el sentido
de lo que
nosotros
llamamos
“provincias”. En Estados
Unidos, por ejemplo
el impuesto
inmobiliario
aporta un 70%
u 80% de
la recaudación municipal y 10% de la
recaudación
impositiva total del país. Por
otra parte, la
tasa efectiva de
imposición supera en
promedio al 1% del valor venal de
los inmuebles11 y es
deducible del impuesto
a las ganancias.
En Australia y
Japón, el impuesto
inmobiliario aporta el 8%de la recaudación impositiva total
del país; en Canadá
un 9% y
finalmente en Inglaterra,
donde es un
impuesto recaudado por el
gobierno
central, el 12%.
En la República
Argentina
la recaudación del
impuesto inmobiliario
en proporción a la recaudación impositiva
total llega al
3.6%, es decir 3 veces menos que en los países
referidos12. En proporción al PBI
la recaudación del
impuesto inmobiliario que
incluye a las mejoras,
llega al
1,1% según las
estimaciones mas recientes13 que datan del
2007, es decir que
alcanza también a un
tercio del vigente en los países
citados, en los
cuales la
recaudación impositiva total supera largamente al 30% del
PBI. En nuestro país
la recaudación impositiva total llegó al 29.8 del PBI en el
2007. Claro está que al
1.1% citado habría
que agregarle las
recaudaciones municipales,
el impuesto
nacional a los
bienes personales, en
el que la mayor
parte de la
recaudación
corresponde a inmuebles.
La implementación de un régimen de impuesto a la tierra
libre de mejoras en la
Argentina tendría efectos expansivos sobre la actividad
agropecuaria y sobre la
industria de la construcción, tal como ocurrió en todos los
países en los que se
aplicó. La tierra
dejaría de ser un bien dedicado parcialmente a la especulación
y pasaría a ser un
bien de producción, exclusivamente, pues
sería imperativo
generar los excedentes
con los cuales
poder pagar el
impuesto. Los
propietarios
rentistas deberán contratar
ingenieros agrónomos, veterinarios
y
especialistas
para aplicar la mas moderna tecnología
agropecuaria. Y si no
11 Musgrave, Op. Cit. Pags. 321, 475, 413
12 CEPAL, Serie Macroeconomía del Desarrollo Número 84, La Imposición en la Argentina: un Análisis
de la
Imposición
a la renta,
a los patrimonios
y otros tributos
considerados directos por Oscar
Cetrángolo y Juan C. Gómez Sabaini, Pag. 13
13 CEPAL.
Op.Cit. Pag 14
8
8
están en condiciones
de hacerlo, deberían
vender sus campos
a quienes que
estén en condiciones de maximizar la producción. Vastas extensiones de tierra
en el Chaco,
Formosa, Salta, Santiago
del Estero14, provincias
con una
recaudación
bajísima en este
impuesto, deberán ser
aplicadas a las
producciones mas rentables15. La
mera posesión de
tierras con agricultura
extensiva para lucrar con la valorización de la tierra en el
largo plazo dejará de
ser conveniente. Habrá
una gradual y
beneficiosa transferencia de
tierras a
aquellos que la
saben trabajar como
enseña la experiencia
universal
comenzando por el
ya famoso experimento
japonés del emperador Meiji de
1868 ya citado.
Claro está que la
mayor parte de
esa producción adicional
deberá ser exportada, lo cual potenciará enormemente el
desarrollo del país. Se
repetiría así el
boom exportador de
1860-1914, época en
que también el
impuesto
inmobiliario, llamado entonces
contribución territorial directa,
proveía el 60% de las finanzas provinciales.
No sólo las finanzas provinciales se beneficiarían, sino también las
nacionales,
por la mayor
recaudación de los
derechos de exportación
generada por la
mayor producción y
exportación. Estos derechos
no son distorsivos16, si la
curva de demanda mundial que
enfrenta nuestro país
tiene una elasticidad-
precio menor que infinito.
Es decir si dicha curva de demanda no es horizontal.
De acuerdo a lo que
aconseja la teoría económica, los derechos de exportación
no debieran ser
mayores que el
inverso de la
elasticidad de la
demanda
mundial de las
exportaciones argentinas de largo plazo,
la que en
promedio
estaría en el orden de -5 o más salta aun, lo cual
recomendaría la aplicación de
un máximo-maximorum de derecho de exportación del 20% En la
medida en
que la recaudación de estos derechos contribuya a crear un
superávit fiscal que
permita comprar con
recursos genuinos el
excedente de oferta
de divisas
proveniente de las
mayores exportaciones sobre
las importaciones, estos
derechos determinarán un tipo de cambio mas competitivo aun,
y por lo tanto
no perjudicarán al sector agropecuario. El impuesto sería
mas que compensado
con el tipo
de cambio mas
alto. Pero darían
un poderoso incentivo
a la
exportación de la agro-industria y de la industria
manufacturera por la vía del
tipo de cambio
de equilibrio mas competitivo que ayudarían
a apuntalar. El
tema es muy extenso y excede el marco de este trabajo pero
baste decir que de
esta manera se contribuirá
a mover a nuestra
economía hacia el
óptimo de
Pareto, es decir a que la tasa marginal de sustitución en el
consumo sea igual a
14 CEPAL, Op.Cit.
Informa que el 84% de
la recaudación del
impuesto inmobiliario
corresponde a cinco
jurisdicciones a saber:
Provincia de Buenos
Aires, CABA, Santa
Fe,
Córdoba y Mendoza. Las restantes 19 provincias solamente
recaudan el 16%
15 En diciembre del 2006 se sancionó la Ley Nacional de Catastro bajo el número 26.209,
para
modernizar la
situación catastral de todo el país y la
creación del nuevo Consejo Federal del
Catastro, el que
estará integrado por
todos los catastros
de las provincias
y de la Ciudad
Autónoma de Buenos
Aires. Esta institución
podría servir de
base para reforma
que se
propone en este estudio
16Conesa, Eduardo, Macroeconomía y Política Macroeconómica, La Ley, 2012, Capítulo 22, Pag.
305
9
9
la tasa marginal
de transformación en
la producción17 con
lo cual estamos
aplicando
también las prescripciones del
Análisis Económico del
Derecho,
desde que el
logro de este óptimo
requiere de normas
jurídicas, en este
caso
leyes, de acuerdo al principio constitucional de que sólo el
Congreso establece
los impuestos (C.N. Arts. 4 y 17)
La aplicación del
impuesto a la
tierra libre de
mejoras en el
ámbito rural
contribuirá a bajar el valor de los campos, con lo cual los
hará asequibles a los
que saben
trabajar la tierra.
Para compensar a los agricultores
por la pérdida
del valor de
sus tierras, convendría
implementar un plan
de autopistas y
ferrocarriles
como el propuesto
por el Dr. Guillermo Laura,
el que induciría
una rebaja de alrededor del 20% en los costos de transporte
de las cosechas y de
la producción agropecuaria en general18.
Para llevar a
cabo la reforma
que proponemos, los
gobiernos nacional y
provinciales debieran actuar coordinadamente con un criterio
de largo plazo y
no movidos por urgencias presupuestarias circunstanciales. Tal parece
ser el
caso actual en la
Provincia
de Buenos Aires,
donde la
Legislatura
está
planeando aumentos en
las valuaciones que pueden llegar
al 2000%, pero sin
coordinar con el ámbito
nacional, ni municipal,
sin derogar el
impuesto
nacional a los
bienes personales, sin
poner coto a
la proliferación de
tasas
municipales que en realidad son impuestos, y además gravando
a las mejoras.
Este esquema es predatorio y arruinará la
productividad. Como sostenemos en
este ensayo, el
impuesto a la tierra
libre de mejoras debiera ser
aprobado por
una ley del
Congreso Nacional como
“contribución directa por
tiempo
determinado”.
Las tierras debieran
ser valuadas científicamente a
su valor
venal libres de
mejoras y la
tasa del impuesto
debiera ser del
2% anual
pagaderos en 6
cuotas dentro del
año. El impuesto
anual, recaudado por las
provincias, debe poder
ser considerado como
pago a cuenta
del impuesto a
las
ganancias como
impuesto nacional, para
contrarrestar evasión de
este último
impuesto, que llega a niveles del orden del 49.6%, según la CEPAL.
Es crucial definir el concepto “libre de mejoras”. Se
refiere a las construcciones,
edificios,
alambrados, aguadas, galpones,
molinos, sistemas de riego,
canales,
caminos, árboles plantados, que se encuentren dentro del
predio de que se trate.
Estos deben quedar
totalmente excluídos de la valuación
fiscal. Se trata
de
valuar el predio pelado. En estado salvaje. Pero sí deben tenerse en cuenta las
mejoras de predios vecinos que confieren valor económico al
propio. La tierra
debe valuarse en
función de los
caminos, calles, autopistas,
construcciones
vecinas,
jardines, que, aunque
ajenos al predio de que
se trate, lo
hacen mas
valioso. La idea
es que el
contribuyente individual que
haga mejoras en su
17
Scitovsky, Tibor, “Welfare and
Competition”, London, Allen
and Unwin, Revised
Edition,
1971; J de
V. Graff, “Theoretical Welfare
Economics”, Cambridge University Press, Londres, 1967;
Max Corden,
“Trade Policy and
Economic Welfare”, Clarendon
Press, Oxford 1974;
Conesa
Eduardo,
Términos de Intercambio
y Tarifa Optima en la Argentina, Prólogo
de Raúl Prebisch,
Buenos Aires, INTAL, 1983.
18 Laura, Guillermo,
Fundación Metas Siglo
XXI, Autopistas y
Ferrocarriles, Caminos para
el
Desarrollo, Buenos Aires, 2011,
10
10
propio predio no pague impuesto por ellas, de manera que se
sienta estimulado
a hacerlas. Pero
en cambio tenga
que pagar por la
mayor valuación de las
tierras que trae
el progreso general
de la sociedad,
la llamada plusvalía
de
origen social. En
otras palabras, debe
pagar por el mayor
valor que pueda
recibir su tierra por
las mejoras efectuadas por sus vecinos en predios ajenos,
incluso las mejoras
que hace el Estado nacional, provincial o municipal en las
cercanías de su predio.
Por otra parte,
la aplicación del
impuesto a la tierra libre
de mejoras en el
ámbito urbano estimularía una gradual relocalización de la
población argentina
hacia las ciudades del interior donde la tierra es mucho mas
barata y donde se
pagarían muy menores
impuestos en relación
a los que se pagarían
en la
Capital Federal y el
gran Buenos Aires. También se incentivaría
el inmediato
uso de los terrenos baldíos y el mejoramiento de las
propiedades existentes en
todo el país, desde
que las mejoras estarían
exentas del impuesto. Todo
ello
daría un poderoso impulso a la industria de la construcción,
actividad creadora
de empleos por
excelencia. Incidentalmente, para
reforzar esta actividad
incluso convendría acompañar el establecimiento del impuesto a
la tierra libre
de mejoras con
la derogación de
la prohibición de
la indexación. Además
habría que sanear al INDEC y fomentar la difusión de
hipotecas indexadas con
el índice de
variación salarial. Y
concomitantemente, implementar la emisión
por el Banco
Hipotecario Nacional, el
Nación y los
provinciales de cedulas
hipotecarias
indexadas, para crear
un título valor
para el mercado local
que
financie el 80% del valor de viviendas y mejoras a largo
plazo con bajas tasas de
interés real. De esta manera, al crear una alternativa de
inversión en el país, se
desalentaría la compra
de dólares, con
lo cual se
obtendría el beneficio
adicional de frenar la fuga de capitales, la que en los
últimos 5 años superó los
50 mil millones de dólares.
4.-Una
interpretación de la Constitución Nacional tendiente
a optimizar el
uso del recurso
tierra para el
desarrollo, reducir la
evasión y aumentar
la
correspondencia fiscal
El art. 75 de la Constitución Nacional
establece que:
Corresponde al Congreso:
1. Legislar en
materia aduanera. Establecer
derechos de importación
y
exportación, los cuales
así como las
avaluaciones sobre las que
recaigan ,
serán uniformes en toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas
como facultad concurrente
con las
provincias.
Imponer contribuciones directas,
por tiempo determinado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la
defensa,
seguridad común y
el bien general
del estado lo
exijan. Las
contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el
total
de las que tengan asignación específica, son
coparticipables. …
3. Establecer y
modificar asignaciones específicas
de recursos coparticipables,
por tiempo determinado, por
ley especial aprobada por la
mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
11
Estos tres incisos del articulo 75 tienen su fuente en el
art. 67 incisos 1 y 2 de la
Constitución de 1853-60 por lo cual es interesante
determinar qué entendían los
constituyentes
de esa época
por contribuciones directas
o indirectas. Nada
mejor que referirse
al respecto a
Juan Bautista Alberdi,
el inspirador de la
Constitución histórica. Afirmaba el gran tucumano19:
O se pide directamente al contribuyente una parte de su
renta, o bien se exige
una suma sobre
ciertos consumos que
hace con su
renta, sin inquirir su
nombre o mencionar su persona. Lo primero es la contribución
directa, lo otro
es llamado contribución indirecta
Es evidente que al exigir al propietario de un inmueble una
parte de la renta de
ese inmueble a titulo de impuesto inmobiliario, estamos ante
una contribución
directa.
Corroborando esta antigua
interpretación y después de una
larga disquisición
sobre lo que
se entiende por
impuestos directos o
indirectos y reconociendo
que la mayoría
de los
autores considera directos a
los impuestos que no
son
trasladables e indirectos a aquellos que el contribuyente
“de jure” traslada al de
facto por la vía de la elevación de los precios, afirma Dino
Jarach:
En resumen, me
parece que de
acuerdo con los
conceptos de Alberdi
y
Gorostiaga, el significado de impuesto directo era muy
amplio y abarcaba a
todos los impuestos no aduaneros y por lo tanto, todos los impuestos
que no
fueran aduaneros debían
ser establecidos por la
Nación
únicamente por
tiempo determinado. …¿Que
se entiende por contribución directa? Cuando
alguien va a pagar la contribución directa, todo el mundo
sabe que se trata de
la contribución territorial
o fundiaria, o,
como se la
denomina mas
modernamente,
contribución o impuesto
inmobiliario. La contribución
directa era el
principal recurso provincial
en una época en que
la riqueza
inmobiliaria era la mas importante manifestación de
riqueza20
Sobre esta
premisa, esto es
que el impuesto
inmobiliario es una contribución
directa, no cabe
duda que la Nación puede
establecerla por tiempo
determinado “proporcionalmente iguales
en todo el
territorio de la Nación”.
Además, para hacerlo consistente con la optimalidad de Pareto y para que no
distorsione la
asignación de los recursos de
la economía nacional debe ser un
tributo establecido como un
impuesto a la tierra “libre de mejoras”. Este último
es un concepto
fundamental. Lo hemos
adelantado en un
párrafo anterior.
Pero una pregunta adicional surge: en caso de que lo
establezca la Nación,
¿Es
co-participable?
La respuesta la
da el propio
inciso 2: no
lo es si
tiene una
asignación específica.
Pues bien, la asignación especifica que sugerimos en este
ensayo es la de solventar por mitades los gastos
provinciales y municipales de
seguridad, educación, alumbrado barrido, limpieza, caminos vecinales y otros
gastos correspondientes a las funciones municipales. Es
decir que no se trataría
19 Alberdi, J.B., Op.Cit. Pag. 416
20 Jarach, Dino,
Curso Superior de Derecho Tributario, Tomo I, Pag. 56, Editorial CIMA, 1957
12
12
de un impuesto
para beneficiar a
las arcas nacionales
sino todo lo
contrario,
sería para beneficio de las mismas provincias y municipios
donde está ubicado
el inmueble. Esta sería
la asignación específica que exige
la Constitución
para
que no sea
co-participable. Además
sugerimos una tasa
anual que no
pueda
pasar del 2% del valor venal, a dividirse en un 1% para la provincia y un 1%
para el
municipio respectivo del lugar de ubicación del inmueble.
Todo ello
debería estar acompañado
de una prohibición
a los municipios de establecer
cualquier otro impuesto
o tasa sobre
la misma materia
imponible. La tasa
máxima de 2% del valor venal puede parecer exagerada. Por
ello proponemos
que sea computable como “pago a cuenta del impuesto a las
ganancias” y que
se derogue el
impuesto a los
bienes personales. En
efecto, en la
actualidad
existe una caótica triple imposición sobre los inmuebles
incluyendo las mejoras
sobre los mismos:
el impuesto o
tasa municipal, el
impuesto inmobiliario
provincial y el
inmobiliario nacional por
la vía del
impuesto a los
bienes
personales. Quede
claro entonces que el impuesto a la
tierra libre de mejoras
legislado de la manera
propuesta en este
ensayo contribuiría fuertemente
a
fortalecer la autonomía
financiera de las
provincias y municipalidades, a
aumentar la
productividad de las tierras del país, a redistribuir
racionalmente
su población, al fomento de la industria de la construcción
y el empleo, puesto
que las mejoras
no estarían gravadas,
a evitar la
fuga de capitales
y al
desarrollo económico del país con justicia distributiva y
una óptima asignación
de sus recursos.
El impuesto a la tierra libre de mejoras del 2% sobre el
valor venal de la tierra
libre de mejoras
debe poder computarse como pago a cuenta de ganancias. Y
esta es una
condición sine qua
non para el
éxito de la
reforma fiscal que
proponemos. Como el impuesto a la tierra libre de mejoras es imposible de evadir y debe pagarse inexorablemente, su establecimiento y su computo como pago a cuenta
ayudaría a la Nación a reducir la evasión en el impuesto a las ganancias. En efecto,
una gran cantidad de potenciales contribuyentes no inscriptos en este impuesto verían la conveniencia de inscribirse para aprovechar el dicho pago. De la misma manera
una legión de monotributistas encontraría conveniente pasar al régimen general de pago del
impuesto a las ganancias para aprovechar el pago a cuenta. Según la CEPAL, la evasión impositiva en ganancias llega en nuestro país al 49.7%, una de las mas altas entre las de los países en desarrollo21. Con el
sistema que proponemos la evasión podría
alcanzar una meta más normal del 20%.
Las debilidades del sistema
impositivo argentino no solamente radican en los
impuestos legislados que en la práctica no se cobran en desmedro
de la ley y la
justicia distributiva.
También hay un grave problema de correspondencia fiscal.
En efecto, el
régimen de coparticipación vigente
determina que lo que los
gobiernos provinciales gastan lo que no recaudan, sino que
les viene de arriba
de la
Nación. Esto atenta
contra el federalismo
y el poder
político de las
provincias. Es decir
que los gobiernos provinciales argentinos tienen mayores
responsabilidades
de gasto que
de recaudación, lo
que conduce a
21 CEPAL,
Op.Cit. Pag. 38
13
13
comportamientos fiscales no responsables, a un desincentivo
a recaudar y, por
lo tanto, a una mayor evasión. Con el sistema que proponemos
se respaldaría
la autonomía provincial
al fortificar la
recaudación por las
provincias de un
impuesto tradicionalmente local.
5.-¿Avance sobre el
dominio originario provincial, o
por el contrario,
interpretación
racional de la Constitución de
acuerdo a los
principios del
Análisis Económico del Derecho?
La legislación del
Congreso de la Nación tendiente a
establecer un impuesto a
la tierra libre de mejoras uniforme en todo el territorio
nacional podría ser visto
por algunos juristas
como una intromisión inaceptable en la autonomía de las
provincias y los municipios. Particularmente relevante
para este argumento
contrario a nuestra propuesta sería el artículo 124 de la Constitución Nacional
de 1994 que reza:
Corresponde a las
provincias el dominio
originario de los
recursos naturales
existentes en su territorio
Existe en nuestro
país una gran
confusión sobre la
interpretación de esta
cláusula. Para
dilucidar el punto debemos puntualizar
qué se
entiende por
dominio originario.
Nada mejor al respecto que referir la cuestión a Dalmacio
Vélez Sarsfield, quien
fuera autor del
Código Civil actual,
Ministro de
Hacienda en la Presidencia de Mitre y del Interior en la de
Sarmiento, y sobre
todo profesor de Economía Política en la Universidad de Buenos
Aires. Todo
un gran maestro
en el Análisis Económico del
Derecho. Escribía Vélez en la
nota al Art.. 2507 del Código Civil:
Muchos autores dividen la propiedad en la propiedad soberana
del Estado y
en la propiedad del derecho civil, en otros términos, en
dominio eminente y
dominio civil. La
Nación tiene el
derecho de reglamentar las condiciones y
las cargas públicas
de la propiedad privada. El
ser colectivo que
se llama
Estado tiene respecto de
los bienes que están en su territorio, un poder, un
derecho superior de
legislación, de jurisdicción
y de contribución,
que
aplicado a los
inmuebles, no es
otra cosa que
una parte de
la soberanía
territorial
interior. A este
derecho del Estado,
que no es
un verdadero
derecho de la
propiedad o dominio, corresponde el deber de
los propietarios
de someter sus derechos a las restricciones necesarias al
interés general, y de
contribuir a los gastos necesarios a la existencia, o al
mayor bien del Estado
Está claro que el “dominio originario” no es ni mas ni menos
que el “dominio
eminente” al que se refiere Vélez Sarsfield. Y si bien es
cierto que las provincias
tienen ese dominio eminente u originario, en gran medida lo
han delegado en
la Nación al
aprobar la
Constitución
de 1853-60 y
1994. Ejemplo de esa
delegación es la
autorización del Art. 75
Inc. 12 al
Congreso Nacional para
dictar el Código Civil y el de Minería que precisamente
tratan de los alcances
de la propiedad civil
y minera-petrolera-gasífera,
lo cual es
correlativo de la
estricta prohibición a
las provincias de ejercer el poder delegado a la
Nación
según reza el Art.
126, como dictar los
códigos de fondo establecer
aduanas 14
interprovinciales y
otras. Para mayor redundancia,
la Constitución
vuelve a
prohibir a las
provincias establecer derechos aduaneros en el
transcripto Art.
75 inciso 1. Y además en el Art. 9 reitera que no habrá mas aduanas que las
nacionales en las cuales regirán las tarifas que sancione el
Congreso. El Art. 10
por su parte
establece que el interior de la Republica es
libre de derechos de
circulación de los
efectos de producción nacional, y
libres también serán
las
mercancías de todas
clases despachadas por
las aduanas exteriores.
La
Constitución quita
a las provincias también
en los Arts. 11 y
12 el derecho a
establecer peajes de
tránsito a carruajes, buques y bestias en todo el
territorio
nacional. A mayor
abundamiento establece en los Arts. 7 y 8 que el ciudadano
de una provincia es ciudadano de las demás y que los
procedimientos y actos
públicos en una provincia hacen fe en las demás. Todas estas normas tienden
a crear un gran mercado nacional para promover el desarrollo
económico. En
efecto, la filosofía de estas normas está en la Economía Política
de Adam Smith.
En su libro la “Riqueza de las Naciones”22, el escocés estableció como
uno de
los grandes principios de la economía política con plena
vigencia hoy día, que
la productividad depende
de la división
del trabajo, y
que la división
del
trabajo depende de
la extensión del mercado. Y
daba el ejemplo
clásico y
conocido de una
fabrica de alfileres
en la
Inglaterra
de su tiempo.
Dicha
fábrica contaba con
quince operarios y merced
a una especialización en una
tarea muy simple
para cada operario
y su coordinación
adecuada por su
gerencia, producía 45000 alfileres por día. En cambio un operario por si solo
apenas si podría llegar a producir un alfiler por día. Claro está que para que
la fábrica fuera
rentable y viable
se necesitaba de
un mercado lo
suficientemente grande como para comprar esa
producción. Además agregaba
Adam Smith que la misma
tarea repetitiva del
trabajo dividido de
cada
operario los incitaba a inventar maquinas para hacerlo, de
donde surge que la
misma división del
trabajo era también
fuente del progreso
tecnológico.
Alberdi, el diseñador
de las grandes líneas de nuestra Constitución histórica
conocía
perfectamente la obra
y la escuela
de Adam Smith.
Y luego de
prodigar elogios sin par a esta escuela por ensalzar el
valor del trabajo como
fuente verdadera y última de la riqueza, dice sin medias
tintas en su ya citado
libro sobre el sistema económico y rentístico de la Constitución Argentina:
A esta escuela de libertad pertenece la doctrina económica
de la Constitución
Argentina y fuera
de ella no
se deben buscar comentarios
ni medios
auxiliares para la
sanción del derecho
orgánico de esta
Constitución. La
Constitución es en materia económica lo que en todos los
ramos del derecho
público: la expresión
de una revolución
en libertad, la
consagración de la
revolución social de América. Y en efecto, la Constitución ha
consagrado el
principio de la libertad económica por ser tradición
política de la Revolución
de Mayo de 1810 contra la dominación española, revolución
que hizo de esa
libertad el motivo
principal de guerra
contra el sistema
colonial o
prohibitivo23
22 Smith Adam, La
Riqueza de las Naciones, 1776, Edición FCE, Pags. 8, 9 y12
23 Alberdi J.B., Op. Cit. Pags. 147 y 148 15
Hoy en día vemos como
los países firman tratados de
integración económica
con el objetivo
de ampliar sus
mercados para dar
lugar al aumento
de la
productividad y al desarrollo económico. La Unión Europea, el Mercosur, el
NAFTA, el Mercado
Común Centroamericano, el CARICOM, la
ASEAN son
ejemplos que están a
la vista. Mas aun, nuestra
propia Constitución histórica
de 1853-60, al
abolir las trabas
e impuestos al
comercio interprovincial
coartando así los
poderes impositivos de
las provincias, siguió
el ejemplo
máximo de la integración económica de los Estados: el de los Estados Unidos
de Norteamérica, país que llegó a ser el más rico y poderoso
del orbe gracias al
enorme mercado
interno determinado por libre
comercio inter-estadual y a la
eliminación completa de las trabas al comercio entre los
estados-provincias que
lo componen, establecido en
la Constitución
de Filadelfia de 1787. Es que los
redactores de la carta de Filadelfia de 1787 ya habían
estudiado la Riqueza
de
las Naciones de Adam Smith,
libro publicado en 1776. Al igual
que Alberdi y
muchos de los
ilustrados constituyentes patrios
de 1853-60 en
nuestro país.
Pero los nuestros
fueron mas allá que
los norteamericanos en
sus esfuerzos
integracionistas al establecer un código civil, de minería y
demás legislación de
fondo con carácter
uniforme para las
14 provincias originarias
y las
subsiguientes diez gobernaciones
creadas luego, gracias
a la conquista
del
desierto por el General Roca y la generación del 80 que
siguió a la de 1853-60.
A mayor abundamiento
debe señalarse que
las provincias “originarias”, que
tendrían
fundamentos para reclamar
el dominio “originario”,
aunque luego
cedido en gran
parte a
la Nación en la Constitución de 1853-60 y
luego más
radicalmente aun en
la de 1949, son las 14 primeras
que estuvieron presentes
en la formación de la Nación en las convenciones constituyentes del
siglo XIX.
Esto es Buenos
Aires, Córdoba, San
Luis, Mendoza, San
Juan, Catamarca,
Santiago del Estero, Santa Fe, Entre Ríos, Corrientes,
Tucumán, Salta, La Rioja
y Jujuy. Las demás
provincias no pueden aducir ningún “dominio originario”
por cuanto fueron creadas por leyes del Congreso de la Nación o por decretos
leyes del Poder Ejecutivo Nacional en la segunda mitad del
siglo XX. A saber
La Pampa
nació como provincia recién el 8 de agosto de 1951, al igual que el
Chaco. Formosa fue
creada en 1955; Misiones en 1953; Neuquén en 1955; Río
Negro en 1955; Chubut en 1955; Santa Cruz en 1956 y Tierra
del Fuego en 1990.
Reitero, estas últimas
provincias, como no
fueron originarias, mal
podrían
tener un dominio originario auténtico.
6.-El dominio originario residual sobre los hidrocarburos
Las consideraciones anteriores sobre el dominio originario,
o su equivalente, el
eminente sobre la
tierra se aplican,
por supuesto, al
petróleo, al gas
y a los
minerales en general que están obviamente dentro del
territorio nacional. Las
provincias tienen un cierto dominio originario, igual al
eminente, pero residual
sobre ellos, dependiendo,
como afirmamos antes,
de lo que
establezcan los
códigos de
fondo. Porque al delegar en el
Congreso de la Nación el dictado
del Código Civil y el de Minería que precisamente tratan de
la propiedad de la
tierra y de los minerales, incluidos los hidrocarburos en
estos últimos, solo les
queda a las
provincias como derecho
el cobro a
su favor la
contribución
territorial es decir el
impuesto inmobiliario directo en
el caso de las tierras, y
16
16
de las regalías en el
caso de los hidrocarburos y los minerales
Es más, al tener
el Congreso de la
Nación la facultad de establecer los derechos de importación
y exportación de hidrocarburos y de los frutos de la tierra
en general, la misma
Nación está en condiciones de regular el contenido verdaderamente
económico
de la propiedad
de los hidrocarburos y
los frutos de la
tierra en el mercado
interno. Y el
poder de la
Nación se acrecienta. mas aun
cuando también le
corresponde el poder
de regular el
comercio interprovincial por
vía de la
autorización
para la construcción
de oleoductos, gasoductos,
caminos y
ferrocarriles
interprovinciales. Queda como
atribución de las
provincias la
mera aplicación de
las leyes de fondo nacionales
según reza el Art. 75 inc. 12.
Ello es así
además por cuanto
si nos remontamos
al auténtico “dominio
originario”
debemos recurrir a
las ordenanzas de
Toledo de 1574
o las de
Carlos III de 1783 que depositaban la soberanía sobre las
minas en los Reyes de
España. Y como la Nación Argentina es
la sucesora legal
indiscutible de la
corona española, el verdadero dominio originario corresponde
a la Nación,
tal
como lo ha establecido la Corte Suprema de
Justicia24 siguiendo al
gran
maestro de nuestra Constitución histórica, el riojano
Joaquín V. González. La
cuestión, por supuesto, es motivo de controversia entre los
juristas25, pero a mi
24
Corte Suprema de Justicia de
la Nación FALLOS: 301:341.
“El primer ordenamiento
legal que tuvo
aplicación en el
entonces Virreinato del
Río de la Plata, fue
el de las
llamadas Ordenanzas de Toledo, dictadas hacia 1574 por el
virrey del Perú, Francisco de
Toledo, y que
rigieron en nuestro territorio
no solo cuando formaba parte del Virreinato
del Perú sino también posteriormente, cuando se erigió, en
1776, el del Río de la
Plata. La
Real Ordenanza
de Intendentes de
1782 así lo
dispuso aunque con la advertencia
de la
sanción de otro
cuerpo legal destinado
a reglar todo
lo atinente a
la minería. Las
Ordenanzas
afirmaban la plena
propiedad de la Corona sobre
todos los minerales
y
declaraban que las
minas formaban parte
de su dominio privado. Que poco tiempo
después, la
Real Cédula del
5 de agosto
de 1783, que
introdujo modificaciones a la
Ordenanza antes citada,
extendió al Río de la Plata las
que Carlos III había
sancionado
para Nueva España el 22 de mayo de ese año. Esta
reglamentación, destinada a perdurar en
el régimen jurídico
de la minería argentina,
reiteraba que las minas
eran propias de la
Corona “así por su naturaleza y origen” (Art. I, titulo V),
ratificando el principio regalista
de las Ordenanzas
de Toledo basado
en el reconocimiento del
dominio eminente del
Estado. Sin perjuicio de ello, el monarca señala que “sin
separarlas de mi Real Patrimonio,
las concedo a mis vasallos en propiedad y posesión (Art.
II, titulo V)” Estas ordenanzas
regían en el Virreinato
al producirse la Revolución
de Mayo y, al
decir de Joaquín V.
González, era “el código que hemos encontrado en vigencia
los argentinos cuando nuestra
nación declaró su
independencia” (Obras Completas, Universidad Nacional de la Plata,
1935, t. IV) y constituirán, según el ilustre hombre
público, “el origen histórico y jurídico
de nuestro regalismo
minero porque la
Nación Argentina es
sucesora universal de los
soberanos de España sobre los territorios que desligó de la Corona por la guerra y, por
lo
tanto de todo aquello sobre lo cual el Rey o la Corona o el Real Tesoro
tenían dominio” de
manera que esos
derechos se transmitieron
al “pueblo argentino, único depositario de la
soberanía en cuya virtud existe la entidad del Estado” (ob.
cita., p. 172)
25De Simone, Orlando, El Dominio Originario de los Hidrocarburos y la Ley 26.197, Revista del
Colegio Público de Abogados de la
Ciudad de Buenos Aires, Págs 77 a 78. Diciembre 2011.
Tomo 71. Nro. 2. Cassagne, Juan Carlos, La propiedad de los
Yacimientos Mineros de Hidrocarburos,
El Derecho, tomo 145, Pag.
857
17
17
juicio, el contenido de las cláusulas económicas de la Constitución
referentes al
mercado nacional sumadas a las atribuciones de legislación
que tiene la Nación
sobre la base del
Art. 75 inciso 12, tornan
irrelevante el “dominio originario”
provincial del Art. 124 bajo análisis. Para corroborar nuestra interpretación de
la
Constitución Argentina,
cabe señalar que
en todos los
países de America
Latina, siguiendo al regalismo del Virrey Toledo y el Rey
Carlos III, el petróleo
pertenece a los
Estados nacionales como
herederos de la
Corona, y no
a las
provincias que los componen.
7.-Hidrocarburos: trece soberanías sobre un mismo recurso.
Caos y caída de
la producción
En su libro
“Petróleo y Política”,
el ex Presidente
Dr. Arturo Frondizi26
comenzó elogiando el
decreto del 24 de diciembre de 1910 del Presidente Dr.
Roque Sáenz Peña y de su ministro Dr. Eleodoro Lobos por el
cual se creó la
“Dirección General de Explotación del Petróleo de Comodoro
Rivadavia” que
luego fue la
base administrativa y
empresaria de la
gran empresa nacional
YPF. A lo
largo de toda
esa obra que
tiene 403 páginas,
el ex Presidente
fundamentó con abundantes
datos su tesis
central en el
sentido de que
las
empresas extranjeras
buscadoras de reservas y concesiones de petróleo en la
Argentina estaban mas interesadas en la importación que en
la producción en
el país. Por
ello la necesidad
de una empresa
estatal como YPF.
Así por
ejemplo afirma:
Las cifras son un
índice elocuente, de 1907 a 1916 inclusive,
la explotación
fiscal produjo 293551 metros cúbicos
de petróleo; y en el mismo período todas
las empresas
privadas constituidas que tenían permisos en terrenos ricos
en
yacimientos , obtuvieron 7771 metros cúbicos27
Todo el libro de Frondizi gira alrededor de
la inconveniencia del sistema de
concesiones
porque el mismo implica
otorgar en propiedad
el yacimiento; y
obtenida esa propiedad, los concesionarios solían mantener
los yacimientos sin
producir porque
les interesaba importar petróleo de otras países donde sus
costos de explotación
eran menores, o sus ganancias
mayores. Por eso,
después, cuando Frondizi
alcanzó la presidencia
en 1958, hizo
dictar por el
Congreso la ley 14773 estableciendo que los yacimientos de
hidrocarburos son
propiedad inalienable e imprescriptible del Estado Nacional,
otorgándose a las
provincias una regalía
del 12% en
función de su
dominio originario o
eminente. Y las
provincias, especialmente las patagónicas aceptaron gustosas.
Consecuentemente,
este Presidente favoreció
la incorporación de
capital
extranjero, pero por
la vía de
contratos de locación
de obra donde
YPF
conservaba la
propiedad del petróleo y los
yacimientos. Por estos
contratos,
YPF pagaba un
precio a las
empresas extranjeras por
cada metro cúbico de
26Frondizi, Arturo, Petróleo y Política, Editorial Raigal,
1954, Pag. 50. Este libro, según Frondizi,
fue escrito para
ser leído por
futuras generaciones de
políticos argentinos. Pero
éstos,
evidentemente, no lo leyeron.
27 Frondizi, Arturo, Op. Cit. Pag. 61 18
petróleo extraído y entregado a la entidad estatal,
propietaria del petróleo y los
yacimientos, en nombre
del Estado Nacional.
La empresa privada
estaba
obligada a invertir por los contratos, pero si luego no
entregaba petróleo a YPF,
no cobraba. Durante
el gobierno de Frondizi, YPF duplicó su producción por
administración.
Y por otra
parte, los contratos
de locación de
obra con
empresas privadas aportaron un tercio de
la producción total del país,
con lo
cual pudimos lograr en cuatro años, el ansiado
autoabastecimiento.
28
El sistema de concesiones tan
criticado por Frondizi
se materializó luego
lamentablemente,
y en gran
escala, con la
compra de YPF
por la española
REPSOL29 en 1999-2012.
A los españoles
les interesaba permanecer
en la
Argentina por razones de prestigio, pero verdaderamente
estaban interesados
en invertir en Méjico
y Brasil. Por eso perforaron solo un
promedio 10 pozos
exploratorios
por año, cuando
en el decenio
de los ochentas,
la YPF estatal
perforó un promedio de 177.
Consistente con su política de reservas y de no
invertir, vendieron parte de su participación a un grupo
argentino que carecía
de la experiencia
técnica en la
materia y de
los capitales necesarios,
pero
encuadraba
dentro del concepto
del “capitalismo de
amigos” del gobierno.
Así REPSOL lograba
mantener contento al
gobierno con una
migaja
clientelista,
mientras el país
perdía el autoabastecimiento. Felizmente
el
gobierno
argentino reaccionó en
abril de 2012,
aunque tardíamente, y dio
marcha atrás en
su política de
privatización petrolera30. Repsol
era
originariamente
una empresa paraestatal
española sin experiencia. Tenía
solamente
estaciones de servicio.
Nos hizo perder
el autoabastecimiento.
Fomentó las importaciones de petróleo y gas, y
redujo las reservas nacionales
probadas de petróleo
en un 50%
y las de
gas en un
70%: un vaciamiento
empresario espectacular.
Todo estaba escrito. Y así
sucedió.
Además el desastre era harto previsible porque en los
últimos catorce años en
nuestro país hubo
trece Estados distintos
con políticas petroleras
diferentes.
Por una parte la política petrolera de España ejercitada por
Repsol. Por otra, la
política petrolera de Brasil
ejercitada por Petrobras, que
finalmente vendió a
grupos clientelistas locales. Por otra, la anti-política petrolera del
Estado bobo
nacional argentino que
recién en abril de 2012 se dio
cuenta del desaguisado
que había generado.
Y por último,
las 10 políticas
petroleras distintas de
los estados provinciales
con petróleo amparados
en el redundante
artículo 124 de la
Constitución
28 Casas, Juan Carlos,
“La anulación en
1963 de los
contratos firmados por Frondizi”, La Nación,
lunes 27 de marzo de1989.
Ver también Conesa, Eduardo, “Los Contratos de Petróleo”, PUMA,
1963
29 Gadano, Nicolás, La Operación Borges
para obtener YPF, La Nación,
7 de mayo de 2012
30 Rodolfo Terragno,
Clarín del 29 de abril de 2012,
“Expropiación de YPF : 10
preguntas para
entender el problema”.
Aquí el prestigioso ex ministro y ex senador sostiene que esta política
en
realidad data de
1992, cuando el
Presidente Dr. Menem, el
Gobernador de Santa
Cruz Dr.
Kirchner, el Diputado
Dr. Parrilli, y
los Ministros de
Economía Dres. Cavallo
y Roque
Fernández iniciaron
un proceso que culminó en estatización extranjerizante de YPF a manos
de REPSOL en 1999.
19
19
Nacional de 1994
sobre el supuesto
“dominio originario”. Dicha
política
consistió en otorgar
concesiones dentro del
concepto de “capitalismo
de
amigos” para beneficio de quien sabe quien
31. Pero mas allá del problema de
la corrupción, los provincias no están en condiciones de
negociar el contenido
económico de las
concesiones, ya que el precio interno
del fluido y las
reglas
de su comercialización en mercado
interno del país
o en el
exterior son de
incumbencia del Estado Nacional. A
ello se agrega la
falta de simetría en el
poder negociador dado por el enorme conocimiento técnico de
las poderosas
corporaciones
multinacionales del petróleo
frente el desamparo
técnico y
económico de nuestras provincias tomadas
individualmente.
8.-Los precios internacionales y
el principio del
costo marginal en
el
mercado interno. Contratos
de locación de
obra, competitividad y
licitaciones.
La excusa brindada por las empresas privadas concesionarias
por disminuir la
producción y para no
explorar y depredar las reservas de petróleo y gas sin
reposición
alguna, consistía en que el
gobierno argentino no
respetaba los
precios
internacionales del petróleo
y el gas
en el mercado
interno. El
argumento es parcialmente válido en el caso del gas donde el
Estado argentino
no pagaba ni 2 dólares por millón de BTU a la producción nacional, en tanto
que pagaba 8 dólares a Bolivia y 16 dólares a Qatar por el
gas importado. Para
estimular la
exploración y producción, el gobierno debió haber pagado por lo
menos 5 o 6 dólares el millón de BTU a la producción interna.
Pero cabe cuestionar
la vigencia del precio
internacional en nuestro mercado
interno. El precio
internacional suele ser
un precio de monopolio,
y no uno
surgido de la
competencia. Esta cuestión se ve mas
claramente en el caso del
petróleo que en
el gas. En
efecto, el precio
internacional del petróleo
está
distorsionado
por las prácticas monopólicas de la OPEP. Para comprobarlo
nada mejor que analizar
la evolución del precio internacional
en dólares del
barril de petróleo desde 1960 a la fecha. En el decenio de 1960 y hasta 1973 el
precio internacional del barril fue constante y osciló
alrededor de 2 dólares. En
1973-74, con motivo
de la guerra
egipcio-israelí y la
adhesión de Arabia
Saudita al club
monopólico de la Organización de
Países Exportadores de
Petróleo (OPEP) se restringió la producción del fluido, y su
precio trepó de 2 a
31
Aunque el verdadero
dominio originario o soberanía corresponde a la Nación, el Código de
Minería de 1886 en su
artículo 7 afirmó que las minas son bienes privados de la Nación o de
las provincias según
el lugar donde
se encuentren, pero
luego agregó que
sin perjuicio del
dominio originario del Estado, la propiedad particular de
las minas se establece por concesión
legal. Después de una
profusa legislación estableciendo reservas estatales a favor de YPF por
decretos y luego
por la ley
12161 de 1935,
en 1949 la Constitución estableció
que los
yacimientos de hidrocarburos
son propiedad inalienable
e imprescriptible de la
Nación,
concepto que fue
ratificado por la
ley 14773 de
1958, que además prohibía las concesiones.
Esta ultima prohibición
fue levantada por
la ley 17319 de 1967,
la que luego fue modificada
parcialmente por las leyes 24145 de 1992 y 26167 de 2006.
20
12 dólares el barril.
En 1979, con motivo de
la revolución de los
sacerdotes
mahometanos
iraníes, la restricción
en la producción
llevó el precio
a 35
dólares. En 1985
bajó a 14
dólares y se
mantuvo muy bajo
durante los
noventas, en buena medida por el poderío militar de los Estados Unidos en
medio oriente. En
ese tiempo, 1999, Repsol
compró YPF. Y a partir del año
2000 se verificó
una nueva escalada
de precios alentada
por una nueva
restricción en la
producción de la
OPEP, la segunda
guerra del golfo
contra
Saddam Hussein, el
aumento de la demanda china,
el huracán Katrina en el
golfo de Méjico y
la especulación en
“commodities”. Ello permitió al precio
del petróleo alcanzar los 100 dólares el barril.
Claro está que estos precios
están distorsionados por la inflación
en dólares.
Sin embargo, si
hacemos los cálculos
en dólares de
valor constante de
2010,
vemos que el
precio en términos
reales del petróleo
tuvo una amplitud
oscilatoria de 10
veces, entre un mínimo
de 10 dólares
y los 100
dólares el
barril. Esta violenta
oscilación no coincide
con el costo
marginal de la
producción de petróleo para abastecer la demanda mundial que
está alrededor
de los 40
dólares el barril.
El costo marginal
es el costo
del ultimo barril
necesario para
abastecer la demanda
mundial. Si hubiera competencia
en el
mercado petrolero, el precio
internacional del barril debiera ser
igual al costo
marginal. En este
caso, la economía mundial se acercaría al óptimo de Pareto
en la asignación
de los recursos.
El precio internacional
del petróleo solo
podría ser utilizado como referencia para el mercado interno
argentino si fuera
un precio resultante
de un mercado de
competencia. Pero no
lo es. Es
un
precio distorsionado por el monopolio de la OPEP, que restringe la
producción
para lucrar con
la suba del
precio, dada la
baja elasticidad-precio de la
demanda del petróleo,
ante la falta
de sustitutos económicos
de bajo costo.
Además, el precio del petróleo es doblemente arbitrario por
estar alterado por
factores
políticos artificiales de muy
diversa naturaleza. Al
no ser el
precio
internacional
igual al costo
marginal mundial, sino
un precio arbitrario,
seguirlo a pie
juntillas atenta contra la optimalidad de Pareto en la asignación
de los recursos32. Es distorsivo desde el punto de vista de
ciencia económica.
Ante los precios internacionales del petróleo y el gas
excesivamente altos, las
empresas privadas concesionarias en la Argentina reducen
la exploración y la
producción
esperando que, al
tener que importar
grandes cantidades de
petróleo y gas,
el Estado les
conceda finalmente el
alto precio internacional
como precio interno
para, supuestamente, estimular la
producción local. Y si
el precio del
internacional del petróleo
fuera muy bajo, la
estrategia de las
empresas
internacionales
concesionarias consiste en
reducir la producción
local, tapar pozos
e importar petróleo
barato para venderlo
en el mercado
interno.
32 Scitovsky, Tibor,
“Welfare and Competition”,
London, Allen and
Unwin, Revised Edition,
1971; J de V. Graff,
“Theoretical Welfare Economics”, Cambridge University Press, Londres,
1967;
Max Corden, “Trade Policy and Economic Welfare”, Clarendon
Press, Oxford 1974;
21
21
Como consecuencia de ello, lo mas inteligente que puede
hacer la Argentina
es
inducir en su mercado interno un sistema de precios para el
petróleo, el gas y
derivados que sea
competitivo e igual
al costo marginal
de producir esos
fluídos en el país.
Ello se puede hacer mediante una petrolera estatal eficiente
que trabaje por
administración, o por
contratos de locación
de obras con
empresas
privadas a la
Frondizi. Para evitar
suspicacias y demoras
con las
licitaciones y los
contratos, la única
variable para adjudicar
las licitaciones
debiera ser el precio,
sobre la premisa de que el pliego de
condiciones de la
licitación defina en
detalle las garantías bancarias y las
inversiones mínimas.
Este sistema le
ha dado extraordinarios resultados
a Petrobras en
Brasil, en
términos de eficacia y prestigio, productividad, rapidez y
decencia. Para ello
se requiere una
empresa YPF meritocrática, cuyos
integrantes sean elegidos
sobre la base del talento y la carrera administrativa. Tema ciertamente difícil,
si lo hay,
en nuestro país
arruinado como está
por el clientelismo,
el
amiguismo, el “spoils
system” y la
corrupción33. Afortunadamente, un
milagro ha comenzado
a producirse con
la acertada selección
de un técnico
petrolero argentino
de primer nivel mundial al frente de YPF, como
lo es el
Ing. Miguel Galuccio. Veremos como sigue.
9.-Resumen y conclusiones
Como
consecuencia de las
anteriores consideraciones queda
claro que una
reforma práctica del sistema impositivo argentino que
establezca un impuesto
nacional del 2% anual al valor venal de las
tierras urbanas y rurales libres
de
mejoras, tendría consecuencias
sinérgicas importantes para el
aumento de la
producción
agropecuaria, la expansión
de la industria
de la construcción,
la
creación de empleos,
la mejora en
la recaudación impositiva
provincial,
municipal y
nacional. Además de
promover la correspondencia fiscal,
la
reducción de la evasión y la justicia distributiva.
Para cumplir estrictamente
con las prescripciones constitucionales, la
recaudación de este
impuesto debería tener
como asignación específica
la
financiación de la seguridad, la educación en las provincias
y el alumbrado el
barrido y la
limpieza de los
municipios y todas
las demás funciones
municipales
Para que el impuesto a la tierra libre de mejoras que
proponemos no resulte en
una sobrecarga insoportable
para los contribuyentes, su pago
debería ser
considerado como pago
a cuenta del
impuesto a las
ganancias, y debería
estar
acompañado de la
derogación del impuesto
a los bienes
personales. De esta
manera, la legislación
que proponemos sería
extremadamente conveniente
para las provincias y
municipalidades. Y ayudaría a la
AFIP al control de la
evasión en el
impuesto a las ganancias, evasión
que según estimaciones de la
CEPAL alcanzaría al 49.6%.
Sobre la base satelital, los registros catastrales de
todo el país y con el apoyo del Consejo Federal del Catastro
ya creado por Ley
26209, el Poder Ejecutivo nacional debería realizar el
avalúo “proporcionalmente
igual en todo
el territorio de la
Nación” de
las tierras libres
de mejoras, y
33 Conesa, Eduardo, Macroeconomía y Política Macroeconómica
, Op. Cit. Capítulo 58
22
22
suministrar dicho avalúo las provincias y a la CABA.
En el caso de los predios
rurales, el avalúo
científico proporcionalmente igual
efectuado por el
Estado
Nacional podría ser
suplantado, a voluntad,
por la auto-valuación del
contribuyente,
pero en este
caso el Estado
Nacional, o el
provincial, o el
municipal, podrían adquirir el inmueble al precio fijado por
el avalúo privado
del propietario, mas
un 50%, a
titulo de mejoras.
Luego el Estado
correspondiente
procedería a su reventa
por licitación a
quienes deseen la
tierra para trabajarla.
El impuesto a
la tierra libre
de mejoras del 2%
del valor venal
debería ser
recaudado por las
provincias fortaleciéndose así
la llamada correspondencia
fiscal. Las provincias aplicarían la mitad, es decir el 1%, a la seguridad y a la
educación, y el otro 1% lo coparticiparían a las
municipalidades en carácter de
impuesto-tasa única y exclusiva para solventar el alumbrado
barrido, limpieza
pavimentos y toda otra clase de servicios municipales.
Simultáneamente con
la ley del Congreso de aprobación
de este impuesto, se
debería aprobar también
en otra ley
el plan Laura,
o Plan PROMITT,
de
autopistas y
ferrocarriles para ayudar a devolver valor a todas
las tierras del
país y consolidar la unión nacional.
En una tercera ley se debería derogar la prohibición de
indexar estipulada en la
ley 23928 todavía
vigente en este
aspecto, y, además recrear
la cédula
hipotecaria como título nacional indexado con el índice
variación salarial para
financiar la vivienda
y las mejoras sobre
los inmuebles en
todo el país,
así
como la creación de empleos.
De esta manera se brindaría un instrumento de
ahorro para frenar la
sangría que representa la fuga de
capitales por la vía de
la compra de dólares por parte del público ahorrista. Esta
misma ley debería
además sanear el INDEC.
Para llevar a
cabo la reforma
que proponemos, los
gobiernos nacional y
provinciales debieran actuar coordinadamente con un criterio
de largo plazo y
no movidos por urgencias presupuestarias
circunstanciales. Tal parece ser el
caso actual en la
Provincia
de Buenos Aires,
donde la
Legislatura
está
planeando aumentos en
las valuaciones que pueden llegar
al 2000%, pero sin
coordinar con el
ámbito nacional, ni
municipal, sin derogar
el impuesto
nacional a los
bienes personales, sin
poner coto a
la proliferación de
tasas
municipales que en realidad son impuestos, y además gravando
a las mejoras.
Una cuarta ley
debería derogar la
ley 17319 de
concesiones petroleras y
gasíferas, respetando los
derechos adquiridos. Y
además esta ley
debería
derogar las leyes 24145 y 26197 de privatización de YPF y
de distribución de
poderes
nacionales y provinciales
en materia de hidrocarburos, así
como el
decreto ley 546 del 2003
Una quinta ley
debería reestablecer la
ley 14773 del
año 1958 sobre
nacionalización
de los hidrocarburos, sin
perjuicio de respetar
los derechos
adquiridos al amparo de concesiones anteriores. En la
ley, además, se debería 23
conferir poderes a YPF para otorgar contratos de locación de
obras y servicios
por licitación
pública para explotar nuestro petróleo y gas
de las
tierras, del
mar territorial y la
plataforma submarina, manteniendo siempre
la propiedad
del recurso en cabeza del Estado Nacional y asignando una
regalía del 12% a
las provincias en
caso de las
tierras, sin detrimento
del dividendo que
ellas
cobrarían por su titularidad en las acciones de YPF, que
representan cerca del
25% del capital
social de la
empresa. Los pliegos
de condiciones deberán
establecer las inversiones mínimas y las garantías bancarias. La adjudicación
debería hacerse
exclusivamente en función del precio, siguiendo el ejemplo de
Petrobras en Brasil. La misma
ley debería establecer condiciones de estricta
idoneidad para la contratación del personal de YPF y debiera
también asegurar
su carrera administrativa en
la empresa, con
total prohibición de
recomendaciones
políticas y de
nombramientos
clientelísticos. En esta
ley,
además, se debiera disolver ENARSA.
