martes, 18 de noviembre de 2008

ESTRUCTURA IMPOSITIVA Y DESIGUALDAD por Dr.Alberto Ferrari Etcheberry ex presidente de la Junta Nacional de Granos



Hace ya unos cuantos años presencié en Londres el ingreso a la Casa de los Comunes del titular de las finanzas - gobierno laborista - mostrando jubiloso el ajado y vetusto portafolio en el que tradicionalmente se lleva el presupuesto a la discusión parlamentaria que fijará los impuestos y los gastos. En los Estados Unidos el Partido Republicano y el presidente Bush se identificaron por su propuesta principal: reducir los impuestos que gravan a las grandes fortunas y a los mayores ingresos y, correlativamente, rebajar el gasto social.

En los países industrializados el presupuesto y los impuestos son el centro de la discusión sobre quién va a pagar y quién va a recibir. [1]En contraste, requiere un especialista precisar cuantos años lleva nuestro país sin que los impuestos ocupen el principal lugar del escenario público, y más difícil aún sería ubicar el tema como preocupación de la actividad política, lamentable realidad común a la mayor parte de la región. Una ausencia que sin dudas tiene mucho que ver con ser Latinoamérica el continente de mayor injusta distribución del ingreso y la riqueza.

Por eso debe ser bienvenida la polémica que provocó el anuncio del Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires de un aumento en las valuaciones de los inmuebles que determinan el comúnmente llamado impuesto ABL, que ha traído a la luz pública distintas cuestiones.[2]

Por un lado, la menos llamativa, por lo conocida: la pedestre naturaleza de nuestro sistema electoral. El señor Telerman fue candidato a la reelección y su propuesta no anunciaba ese aumento que luego de su derrota justificó enfáticamente. El electo ingeniero Macri y su partido, en campaña negaron todo incremento del ABL, pero cuando se acerca la asunción del gobierno lo apoyan. Finalmente tanto los candidatos que se presentaron como la alternativa de izquierda - el Licenciado Filmus y el señor Heller - se opusieron y oponen duramente al aumento impositivo y lograron su suspensión. Un punto en común: ninguna de las tres campañas trató siquiera marginalmente la cuestión impositiva. [3]

Por otro, la cuestión substancial: qué es el ABL.

Es llamativa la imprecisión dominante. El ABL en sentido estricto es una tasa que se paga como retribución de los servicios de alumbrado, barrido y limpieza. La tasa implica una contraprestación y teóricamente debe guardar relación con el servicio que se presta, en el caso, municipal.

Pero en la ciudad de Buenos Aires la tasa de ABL va unida a la contribución territorial, que no es una tasa sino un impuesto, que no guarda relación con servicio alguno, como que el impuesto expresa la esencia de la función estatal en sus objetivos y en la relación con el contribuyente. Este impuesto inmobiliario entre nosotros es provincial y en la ciudad de Buenos Aires se recauda junto a la tasa de ABL, aunque respondan a naturalezas y razones absolutamente distintas.

Entre nosotros, se olvida que la dominación del Estado por los ciudadanos que llamamos democracia nació precisamente a partir de la limitación de la facultad real de imponer impuestos. Sin ir más lejos la revolución norteamericana nació de una revuelta contra un impuesto al té no consentido por la asamblea representativa de la población. Esa exigencia de la conformidad de los ciudadanos para validar el impuesto es el embrión del cual fueron emergiendo las otras reivindicaciones que irán conformando a la república y a la democracia. Bienvenida pues esta discusión, aunque comience nada más que con el impuesto más elemental y menos discutible: el inmobiliario.

La tierra, el suelo, no es el producto de actividad humana alguna. No hace falta criticar la concepción romana del dominio para comprender que toda apropiación privada del suelo supone un privilegio en relación a quienes no la tienen. Por eso el impuesto inmobiliario - o contribución territorial – ha sido aceptado sin discusión, al extremo de que en el siglo 19 un norteamericano que fue muy popular, Henry George, propuso que el estado solventara todos sus gastos con un único impuesto, el que grava la tierra - en un sistema similar a la enfiteusis rivadaviana y formalmente al leasehold inglés - [4] absorbiendo así la renta terrateniente y liberando de toda imposición las inversiones y la ganancia. El georgismo y sus seguidores, los single-taxers, hicieron escuela en varios estados norteamericanos y en Australia y su aplicación favoreció tanto la división de la propiedad como la diversificación productiva. También entre nosotros tuvo partidarios y aun hoy quienes propician el impuesto a la tierra libre de mejoras entroncan en esa tradición.[5]

En la provincia de Buenos Aires hasta 1916 - época dorada del paraíso terrateniente - el impuesto territorial cubría el 35% de los ingresos. Nadie entonces sostenía como principio que las valuaciones debieran ser menores al valor comercial, pese a lo cual de hecho lo eran, como que el Jurado que entendía en el asunto estaba formado por los más grandes latifundistas de la provincia. Sin embargo en 1913 la valuación llegaba al 75 por ciento de los precios de venta de la tierra. La tasa del impuesto no era, por cierto, exorbitante: 6 por mil. En la Capital Federal las valuaciones eran menores, pero no inferiores al 35 por ciento, y la tasa era la misma. [6]

De todos modos, hasta la crisis del ´30 el presupuesto no se financiaba gravando la riqueza doméstica. El endeudamiento externo y los impuestos a la importación - esto es al consumo - eran el recurso básico del Gobierno Nacional, conducta lógica en una clase dirigente que confiaba más que en sí misma en las inversiones extranjeras, por lo común tampoco gravadas.

Las finanzas provinciales no dependían de los fondos nacionales, pero no porque funcionaran el federalismo económico y la disciplina fiscal - como se ha afirmado equivocadamente - sino por la pobreza dominante. El principal gasto provincial era la policía y la burocracia; las obras públicas eran nacionales, la educación secundaria era nacional,[7] y hasta fue necesario que en muchas provincias la Nación cubriera la instrucción primaria (Ley Lainez), que por la Constitución es atributo y obligación provincial.[8]. Si Roca fue el jefe de la liga de los gobernadores, con el progreso posterior muchos caudillos locales se mudaron a Buenos Aires como senadores para participar directamente del poder, tanto en relación al enriquecimiento personal como en la obtención de inversiones federales en sus reductos o protecciones aduaneras para alguna producción.[9] Sin embargo, el atraso dominante fue llevando a que frecuentemente surgieran tributos internos provinciales que además de superponerse con los nacionales (es una facultad concurrente de la Nación y las provincias, que la Nación legisló aceleradamente después de la crisis de 1890) funcionaban como aduanas interiores. La caída de los ingresos aduaneros obliga a la Nación desde 1931 a buscar nuevos recursos: impuestos a los réditos, a las transacciones (ventas) y el margen de cambios - precursor primer uso de las retenciones. Y en ese marco, y por esa necesidad se impone la unificación de los impuestos internos, en función de la cual por la seguridad de recibir fondos nacionales las provincias inician la abdicación de su facultad impositiva, comenzando así lo que hoy se llama sistema de coparticipación tributaria [10]que, a mi juicio, fue llevando a la sorprendente situación actual: por un lado, la desaparición de hecho como ingreso fiscal del más indiscutible de los impuestos: el inmobiliario o contribución territorial [11]; por otro, un sistema impositivo regresivo que descansa en el tributo al consumo: principalmente el IVA en el orden nacional e ingresos brutos en el orden provincial.

Ambas situaciones están íntimamente unidas como los dos brazos principales de un régimen retrógrado. En efecto: si para George y los georgistas - norteamericanos, australianos y argentinos - el impuesto a la tierra liberaba de las gabelas al trabajo y a la capacidad productiva, en la Argentina la ausencia o debilidad de la tributación al privilegio por antonomasia, el dominio del suelo, concluyó y concluye en un régimen impositivo que castiga a los más pobres, grava el trabajo y la inversión y, como efecto, favorece la evasión y la elusión lo que, a su vez, origina el aumento constante de la presión impositiva sobre quienes de hecho están obligados a pagar, en primer lugar, los consumidores, esto es, la masa más humilde de la población.

No es sencillo conseguir las cifras y esta dificultad es la otra cara de esta peculiar característica de la política argentina de no discutir la cuestión impositiva. De allí también que en las campañas electorales los candidatos compitan afirmado el qué - por lo común de modo vago y abstracto - soslayando la concreción, esto es, el cómo, el modo o mecanismo necesario para lograr cada aspiración declamada. El resultado es estar cada vez más lejos de lo que caracteriza a una sociedad moderna, en la que el principal cómo pasa por el impuesto: quién paga y quién recibe.

En la Argentina no se discuten los impuestos porque la regla es que el que gasta - el gobierno provincial -, no es el que recauda – el gobierno nacional, rompiéndose así la relación entre gobernante y ciudadano que se encuentra en la raíz histórica del estado moderno y de la soberanía popular. A partir de 1935 la Nación se convirtió en principal sino único ente recaudador y distribuidor de los impuestos, en un régimen que gradualmente fue profundizando la pasividad e irresponsabilidad de los gobiernos provinciales, inclusive en cuanto a su obligación de control del cumplimiento tributario. Esta situación tiene su lógica, pues las normas impositivas al ser nacionales aparecen como ajenas y el único interés se reduce a recibir el porcentaje de fondos que la Nación debe girar. Se entiende de tal modo que la evasión sea de hecho impune y que se generalice. Un gobierno provincial, acreedor de dos o tres puntos porcentuales de la masa impositiva a distribuir, no tiene interés en conflictos con los contribuyentes más poderosos de su provincia, cuya religiosa conducta impositiva no incidiría absolutamente en su cuota. Y al habitante de esa provincia poco le importa en qué gasta su gobierno provincial pues “cree” que lo hace con dinero de la Nación, cuando no de Buenos Aires. A ello debe agregarse que ese gobierno provincial reduce aún más el conflicto con los principales contribuyentes al no gravar la tierra, limitando su facultad impositiva principalmente a los ingresos brutos, una gabela que se suma a su similar, el IVA, y que quien la paga, el consumidor, poco puede notar y que de hecho la sufre aunque el responsable ante el fisco la evada. El resultado es un círculo vicioso que afianza el clientelismo demagógico.

Lo concreto es que ya en la década del ´30 la dependencia provincial de los fondos nacionales llegaba al 30%. Por entonces en la provincia de Buenos Aires la Sociedad Rural Argentina comenzaba a exigir la disminución de las valuaciones fiscales y como consecuencia la reducción del impuesto inmobiliario. Ambas tendencias se irían acentuando, delineándose así la conversión del artículo 1° de la Constitución en el caricaturesco federalismo actual, En 1960 la dependencia provincial orilla el 50%, en 1977 es 62% y en 1983, 72%. Luego de un período de vacío legal, en 1988 se dicta la ley 23.548 que consagra lo que ya venía haciéndose: la coparticipación abarca a todos los impuestos nacionales - excluidos los de exportación e importación - y es automático el giro de los fondos. En contraste con anteriores regímenes, esta ley fija arbitrariamente los porcentajes correspondientes a cada provincia, en detrimento de las jurisdicciones más pobladas y de mayor aporte al producto nacional, Es marcada la distorsión del reparto per capita cuando se la mide tanto en relación al PBI como respecto de la población de cada distrito. Para Buenos Aires la relación de la Ley 23.548 con el PBI es 0,67 y diez veces más para Formosa (6.06) y la relación con la población es 0,57 contra más de 3 para Santa Cruz, Catamarca y Formosa. Sin embargo, el cuadro impositivo en cuanto a recursos y participaciones es tan caótico que esos porcentajes en buena medida no reflejan la realidad. Una de las distorsiones viene de los Aportes (subsidios) del Tesoro Nacional (ATN) de distribución tan arbitraria como que durante los años 90 La Rioja recibió la tercera parte del total remesado a todos los distritos.

La creciente dependencia de los fondos nacionales ha ido paralela en las provincias a la reducción en sus propios recursos del impuesto inmobiliario y al incremento como principal ingreso del impuesto a los ingresos brutos.

En el año 2003 la recaudación tributaria de todas las provincias no superaba el tercio de sus recursos (14.332 millones; excluyendo a la Capital Federal, 11.000 millones) representando ingresos brutos el 62% Santa Cruz es la provincia de mayor peso del impuesto a los ingresos brutos: 87, 73%!!!, pese a que es una de las provincias de mayores ingresos por regalías cuestión, por otra parte, ajena a este trabajo.

En ese año 2003 el impuesto inmobiliario representaba en el conjunto impositivo provincial, incluida la Capital Federal, el 15%. Santa Cruz, Chubut y Tierra del Fuego se distinguen por la práctica ausencia de ingresos por impuesto inmobiliario.

En los últimos años se ha incrementando notablemente la recaudación tanto la correspondiente a la Nación como a las provincias.

En la Nación ha subido la participación del impuesto a las ganancias (mayo 2007: 35.80 % ) pero el IVA y los otros gravámenes similares, incluyendo los derechos de importación, cheques y combustibles, llegan al 60%.

En las provincias y en la Capital Federal la situación es aún más retrógrada: el aumento de la recaudación se debe al enorme crecimiento del gravamen al consumo, esto es, ingresos brutos. Para este año 2007 se espera que suba de 20.000 millones de pesos en 2006 a 25.000 millones, mientras que el inmobiliario se mantendrá igual, no llegando al diez por ciento de esa suma.

De tal modo la participación del inmobiliario que había disminuido de 15 % a 10,6% en 2006 seguirá bajando. En Buenos Aires era 14% en 2003 y 11% en 2006 y en la Capital Federal de 17% en 2003 bajó a 4% en 2006.

En su origen se intentaba gravar al suelo para alentar la inversión y castigar la especulación, aunque fuera muy limitadamente. Así, se hablaba del “impuesto al baldío” y se preveían revaluaciones para incorporar el mayor valor causado por los adelantos sociales, desde ferrocarriles y caminos a la apertura de la avenida 9 de Julio, por ejemplo.

El contraste con la situación actual es abrumador, no sólo respecto de las exentas legendarias estancias patagónicas de los Menéndez Behety o las de Benetton, sino también de las pampeanas. En Buenos Aires (2007) con una alícuota del 10,10 por mil se gravan propiedades de 500.000 dólares y a las de u$ 3.000.000 con una tasa de poco más del doble, en ambos casos respecto de valuaciones fiscales de no más del diez por ciento del valor venal. En La Pampa la situación es aún peor. Sería útil renunciar al progreso social ocurrido desde entonces y aplicar el criterio de hace 100 años: valuaciones del 75% del valor venal y tasa del 6 por mil.

La urbanización ha cambiado el criterio de imposición y es lógico que se grave la construcción en cuanto manifestación de riqueza, como asimismo el usufructo de los adelantos sociales. Sin embargo en la Capital Federal se está muy lejos de la base de 1913 que se limitaba a considerar el suelo y es habitual que las inversiones públicas - plazas, calles peatonales, subterráneos – incrementen los valores reales sin que sean alterados los ridículos montos actuales del llamado ABL. De tal modo se ha perdido además el uso del impuesto como instrumento de políticas : ¿ quién puede estar interesado en invertir en estacionamientos de vehículos cuando en la esquina porteña por antonomasia un enorme baldío, fruto de la destrucción del teatro Odeón en violación a la ley, enriquece a su dueño sin costo alguno?

Súmese a ese cuadro que desde comienzos de los años ´90 por una norma inédita e inaudita aun vigente se encuentra desgravada absolutamente la ganancia producida por la transferencia de acciones, que ha permitido que nuestras grandes empresas se extranjerizaran y se sigan extranjerizando sin que la comunidad reciba un peso, cuando en Nueva York son operaciones gravadas con el 20%.

Entonces queda claro el quién recibe. Trataré de ajustar más el quién paga.

En el año 2006 el total del gasto público consolidado casi duplicó al de 2003 y sumó 211.602 millones de pesos, de los cuales 104.898 correspondieron a la Nación y 106.708 a provincias y municipios. Para una población de 38 millones eso supone un gasto per capita de 5.568 pesos.

Ahora bien: tomando esas cifras para los ingresos recaudados, y aplicando los porcentuales del año 2003 esos 211.602 millones totales se distribuyen así:

- Nación: 184.236 m. de los cuales el 60% corresponde a IVA y gravámenes similares, esto es, 110.541m.
- Provincias: 27.366m de los cuales no menos de 75% a corresponde a ingresos brutos, esto es, 20.524m.
- De tal modo, el total correspondiente al consumo es 131.065 millones de pesos que para una población de 38 millones supone una tributación per capita de no menos de $ 3.450. Esto es: una familia tipo de cuatro personas tributa al año 13.800 pesos.
- A su vez el impuesto inmobiliario total calculado en exceso en 2.500 millones supondría una contribución de “los dueños de la tierra” a cada habitante de 65 pesos.

Esa situación impositiva se refleja en la organización institucional y política. Al desequilibrio originario del federalismo argentino ( “ una provincia y trece ranchos” se burlaban los porteños de la generación del 80) se agregó la especialización monoproductiva de carnes y granos pampeanos y de las áreas protegidas del azúcar y del vino, que paulatinamente - en buena medida como efecto del centralismo de los períodos militares - fue destruyendo el carácter representativo que, en contraste con el Senado, constitucionalmente debe reflejar la Cámara de Diputados, con su composición proporcional al número de habitantes de cada provincia.

El último gobierno militar, elevó a cinco el mínimo de la diputación de cada provincia, sin acomodar las otras representaciones a esa base que, en esencia, debería ser uno. De tal modo las provincias menos pobladas – además de las más beneficiadas impositivamente - resultan representadas en exceso por lo que uno de sus habitantes tiene un “peso institucional” de hasta 10 veces el de un habitante del Gran Buenos Aires, por ejemplo. Un grosero cálculo elemental lo muestra: si a la provincia menos poblada, Tierra del Fuego ( 100.000 habitantes) le corresponden 5 diputados, al total del país ( 38 millones de habitantes) le corresponderían 1900 diputados y alrededor de este número fantástico rondaría constitucionalmente hoy la composición de la Cámara de Diputados. Esta prueba del absurdo es suficiente para mostrar que el artículo 1° de la Constitución también en cuanto al carácter representativo se encuentra seriamente distorsionado. Más aún: el presidente es elegido por voto directo, por lo cual la decisión en buena medida descansa en los distritos más poblados (Buenos Aires cerca del 40%) y las grandes ciudades. Pero luego ese presidente debe gobernar con un Congreso en el cual, por lo dicho y por el peso del Senado, dominan los lugares menos poblados.

El resultado de esa contradicción en buena medida es el creciente caos del cuadro impositivo actual, que favorece el do ut des del reparto de los fondos impositivos entre los gobiernos nacional y provinciales y esconde a los beneficiarios y, particularmente, a quienes pagan.

En realidad, el cuadro, en su esencia, no es nuevo. Describía el diputado socialista Enrique Dickman en 1914:

“ La inmensa mayoría de los habitantes no sabe que paga impuestos…no sabe que el gobierno, para tener dinero le quita algo de la comida, del vestido y de la habitación…la inmensa mayoría del pueblo de la Nación - obreros y empleados - son los que sostienen el régimen fiscal argentino.”

septiembre 2007.

[1] En estos días, septiembre/ octubre de 2007, el conflicto político en Gran Bretaña y la posibilidad de un llamado anticipado a elecciones se plantea alrededor de dos impuestos: los conservadores pretenden disminuir el antiguo privilegio de no gravar rentas extranjeras a ciertos residentes - aun siendo ciudadanos - y con esos 3.500 millones de libras esterlinas elevar el mínimo no imponible para el impuesto a la herencia de 300.000 a 1.000.000 de libras. The Economist, October 6th, 2007, p.66,67.

[2] El presupuesto - impuestos y gastos – ocasionaba la discusión legislativa principal desde la ley Sáenz Peña de 1912; luego se fue poniendo el acento en el gasto y desde 1946 paulatinamente- inflación mediante ayudada por los avances técnico-contables - el tema se fue alejando del conocimiento público. La introducción del IVA ( 1975 ) completó la obscuridad. Las pocas excepciones se referían a las retenciones agropecuarias – en principio una forma del manejo cambiario, a cargo del Banco Central, introducidas en 1934 por el ministro Federico Pinedo como “margen de cambios” y en octubre de 1955 por el gobierno de facto del General Lonardi en la que entiendo fue la primera devaluación "compensada; y luego, como hoy , un derecho o impuesto a la exportación. Más recientemente el tema impositivo giraba en torno a la coporticipación, esto es, el reparto de impuestos entre la Nación y las provincias.

[3] La fórmula oficialista Filmus-Heller fue también la del Partido Comunista y de la dirección del Partido Socialista. Me parece que la oposición al aumento del impuesto inmobiliario no reconoce antecedentes en la historia de ambos partidos, tanto en el país como en el mundo.

[4] Rivadavia hipotecó la tierra de la provincia de Buenos Aires en garantía del préstamo de Baring Brothers y al mismo tiempo la entregó en lotes bajo la figura de la enfiteusis: un derecho real que luego no recogió el Código Civil por el cual no se recibe el dominio sino la posesión, sujeta a un plazo y al pago de un canon, habitualmente anual, al titular del dominio, en este caso, el Estado provincial. El “lease hold” - como opuesto al "freehold”, cercano a nuestro dominio - funciona de un modo similar y es congruente con el sistema jurídico inglés, ajeno al concepto romano de dominio y que privilegia el hecho de la posesión.

[5] Henry George ( 1839-1897 ) popularísimo autor de "Progress and Poverty", considerado por F D Roosevelt " uno de los más grandes pensadores norteamericanos".
Entre nosotros existió una Revista del Impuesto Unico y un Partido Liberal Georgista y tuvieron influencia georgista, entre otros, Arturo Orgaz, Antonio de Tomaso, Amadeo Sabattini, Máximo Castro, Wilfredo Solá, C. Villalobos Domínguez, y los fundadores del diario ”Democracia” - principal órgano que acompañó a la fórmula Perón-Quijano en 1946 - Antonio Molinari y Mauricio Birabent.

[6] Cámara de Diputados de la Nación, sesiones de julio de 1912 y de 24 de agosto ys. de 1914, particularmente intervenciones de Enrique Dickmann y Antonio de Tomaso Juan B. Justo: "La Obra Parlamentaria mayo 1912-abril 1913, Buenos Aires, 1913, p.36, 41,63. Adolfo Dickmann: "Régimen impositivo de la provincia de Buenos Aires", Buenos Aires, 1915. (Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, 18 de diciembre de 1914). Antonio de Tomaso: "Las Finanzas Argentinas", Buenos Aires, 1915.
[7] Los colegios nacionales eran una fuente de empleo para las clases dirigentes provinciales con un costo enorme para la Nación. En 1913, en Jujuy, por ejemplo, un alumno costaba $ 5.550 contra $ 529 en la Capital Federal. Cfr: De Tomaso, op. cit.
[8] La llamada ley Lainez es la 4874 de 1905. En realidad, con anterioridad ya la instrucción primaria provincial se financiaba por el Gobierno nacional: leyes 2737, 3559, 4089, 4154, como así también la mayor parte de la edificación escolar. De Tomaso, op.cit. detalla la distribución de los presupuestos provinciales.
[9] Fueron emblemáticos: Benito Villanueva de Mendoza, Juan Ramón Vidal, de Corrientes, Robustiano Patrón Costas, de Salta, Laureano Landaburu, de San Luis, Eduardo Laurencena, de Entre Ríos, Benjamín Villafañe, de Jujuy.

[10] Hoy rige la Ley 23548 (enero de 1988): “Coparticipación federal de recursos fiscales” que “establece el régimen transitorio” (sic) de distribución entre la Nación y las provincias”. No se ha dictado la “ley convenio” ordenada por el artículo 75 inc. 2 de la Constitución Nacional, de acuerdo a su reforma de 1994.
[11] En países angloparlantes se distingue, correctamente, entre "property tax" - que grava el suelo y lo construido, como una manifestación de riqueza -y "land value tax", de raíz georgista, estrictamente el gravamen al suelo como privilegio de su poseedor y para impedir que aproveche en su beneficio el efecto de la inversión social; entre nosotros, impuesto al mayor valor del suelo.

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