IN MEMORIAN DR. ADOLFO BUSCAGLIA
Dr. Raúl E. Cuello
A MODO DE PROLOGO
Este ensayo pretende poner de manifiesto que en el presente estado de situación de nuestro país, toda pretensión de solucionar la falta de crecimiento de largo plazo, con estabilidad de precios y pleno empleo, por medio de políticas económicas, está y estará condenado al fracaso. Es que las raíces de nuestro atraso se encuentran en un terreno que los economistas o bien no conocen o si este no es el caso, lo subestiman. La tesis que se expone en este trabajo, las ubica en el apartamiento de los principios de la Constitución Nacional, por lo menos en las últimas ocho décadas, tiempo a partir de las cuales hemos perdido el rumbo impreso a la República por nuestros padres fundadores.
En el intento de contribuir a demostrarlo, se establecerá que nuestras falencias deben ubicarse más allá del estudio del Régimen Rentístico de la Nación . Ellas se encuentran en las distorsiones introducidas en el Sistema Económico Nacional hasta llegar a reemplazarlo por un verdadero “aquelarre”, del que se nutre el cuadro de anomia que invade al cuerpo social. Restituir la República a la normalidad perdida, demandará imaginación, esfuerzos, tiempo y una alta cuota de paciencia por parte de una dirigencia lúcida y multidisciplinaria.
En lo que sigue, primero se hará una aproximación a los dos mayores desequilibrios que nos caracterizan: un extenso territorio con baja densidad de población y pésimamente distribuida. A esto le sigue el incomprensible estado de pobreza y exclusión en un país que lo tiene todo para que no la hubiera.
Más adelante, será señalado el grado de deterioro institucional, sus antecedentes y efectos.
Por último, se puntualizara el grado de deformación paulatina de un Sistema Económico explícitamente consagrado en nuestra Carta Magna, como garantía de los habitantes de esta tierra y cuyos efectos pretendieron ser paliados por el Régimen Rentístico con el resultado de lograr un mayor deterioro. Una suerte de círculo vicioso que hoy se mantiene y es una verdadera trampa de la que es difícil intuir la salida. En resumen no tenemos Sistema Económico y tampoco Régimen Rentístico. Solo tenemos una lamentable aproximación a uno y otro. .
No está exento de riesgo el tratamiento de un tema que abunda en juicios de valor. La pretensión al exponerlo en tan destacado ámbito es modesta. Es la de abrir un campo relativamente nuevo en el ambiente académico, no por su contenido, sino por lo infrecuente de su abordaje, con el fin de contribuir al rescate de nuestro país del lugar que no se merece en el concierto mundial.
ARGENTINA: UN PAIS DESEQUILIBRADO
Desde hace muchos años se vienen realizando, análisis y propuestas por parte de distintos segmentos de la sociedad, económicos sectoriales, profesionales y académicos, destinados a proponer soluciones a los problemas de todo tipo que afectan nuestro país. Acá se sostiene que los mismos, a pesar de abordar cuestiones de interés general, presentan características comunes debido a que se apoyan en diagnósticos parciales que desestiman la importancia de factores político-institucionales, pasan por alto nuestra realidad estructural, no trascienden el corto plazo y por lo tanto carecen de efectividad. Sin desconocer la seriedad y el valor de los mismos, porque no puede dejarse de atender los aconteceres coyunturales, estimo que todos pretenden, de buena fe con sus planteos, rectificar cuestiones importantes, sin llegar a modificar la situación estructural del país y no solo esto, sino que dan lugar a debates estériles que se suceden sistemáticamente desde hace mucho tiempo y además refuerzan la vigencia de falsas antinomias . En otras, palabras, que buscan modificar el acontecer tal como se presenta, sin profundizar en las cuestiones que dan lugar a una realidad patológica.
No ocurre lo mismo cuando se trata de proyectar el futuro del país y remover los obstáculos que impiden, no sólo la promoción del crecimiento de la economía con los consiguientes beneficios sociales, sino obtener las ventajas, que en un planteamiento geopolítico del mundo por venir, nos permita sacar ventajas de los dos elementos en que se centrará el interés internacional dentro de la primera mitad del corriente siglo: los espacios vacíos y la producción de alimentos. En este terreno, la producción intelectual es poco menos que inexistente. Es que al modo de ser argentino no hay evidencias que le interese el largo plazo y por eso el país carece de proyecto. Tal la razón por la cual desde hace más de ochenta años nos movemos sobre un plano de continua declinación en todos los aspectos del quehacer nacional que sintetizo en un solo concepto: el creciente deterioro institucional.
Si no fuera así, ya se habrían establecido políticas para evitar que el desequilibrio poblacional sea un formidable obstáculo para dejar atrás el inmenso espacio vacío donde no se explotan como debiera nuestros recursos. Además de ser beneficioso para el país lo reclama el futuro de la humanidad, como se evidencian en las ponencias en foros internacionales, demostrando una toma de conciencia colectiva antes inexistente y que no puede juzgarse a la luz de la experiencia histórica porque venimos de un mundo sin los problemas climáticos actuales y futuros y no demasiados desbalances poblacionales. Ese mundo ya fue. No es más. Antes pudimos ser indolentes. Ya no lo podremos ser más. En el mundo globabilizado la cooperación internacional, no permite visiones estrechas escudadas en falsos nacionalismos.
Es una realidad incontrastable es que a partir de datos actuales, dentro de dos décadas y considerando el crecimiento demográfico, el cinturón que va desde Rosario a La Plata, será un conglomerado urbano de una superficie igual al 1% de nuestro territorio donde vivirá el 50% de la población nacional, una verdadera megaciudad pero no de las características modernas que se puede ver en el resto del mundo, porque estará plagada de villas miserias, barrios precarios y asentamientos, con carencia de servicios de todo tipo. La superficie de la misma será menor en 2.000 km2 a la Provincia de Misiones y la densidad de 910 hab/km2.
El otro 50% se encontrará en el 99% restante del territorio continental argentino, lo cual arroja una relación de 10 hab/km2 valor que se relativiza aún más si se tiene en cuenta que existen ciudades como Córdoba, Mendoza, Tucumán, Bahía Blanca, Santa Fe, Neuquén, Salta y Mar del Plata que bajan el promedio de un verdadero panorama de subdesarrollo poblacional en un territorio sumamente propicio para el desarrollo económico. Un dignatario de la jerarquía eclesiástica se preguntó: “Cual es la relación que el hombre argentino tiene con la tierra ?” para responder seguidamente, “A juzgar por la enorme extensión de la República, a su relativa escasa población, “la alta concentración de la misma en el Gran Buenos Aires y en la mayoría de las capitales “provinciales, no dudo en decir que esa relación es mala. Posiblemente una de las peores de “América Latina y tal vez del mundo entero” Frente a esa afirmación, el economista profesional debe estar de acuerdo con que este no es solo un problema social, es un problema de eficiente asignación del más importante recurso del hombre: la tierra, que puede ser resuelto de una manera que está lejos del avasallamiento del derecho de propiedad como sugiere la ideología marxista. Solo que hace falta vocación y conocimiento para resolverlo.
Por lo demás si algo hace falta agregar, es el carácter “obelisco-céntrico” de las relaciones del interior con su metrópoli, lo cual permite reeditar internamente el cuadro de subdesarrollo de los países centrales con su periferia. Todo converge a Buenos Aires, desde las riquezas a la sumisión política pasando por las comunicaciones y la energía. Y como complemento de todo ello, está la subordinación financiera del interior, paradójicamente la principal fuente de riqueza argentina.
Argentina jamás inició el crecimiento hacia adentro de su territorio, como si lo hizo por ejemplo Estados Unidos que lo completó antes de 1930 y eso se relaciona exclusivamente con la falta de un proyecto integrador que impidiera que los beneficios de la industrialización temprana “nos pasara por arriba” Algo hicimos mal hasta ahora y lo seguiremos haciendo de no redefinir el Sistema Económico, el Sistema Rentístico y el Orden Institucional en nuestro país. El primero, como generador de riqueza y bienestar, antecede al segundo sin cuya eficiencia no hay Estado y sin este no hay Gobierno. Entre Sistemas e Instituciones hay una relación circular, pero que tiene un origen eminentemente político.
Falta de crecimiento sustentable al largo plazo, presiones inflacionarias constantes, tradición de país incumplidor de sus obligaciones, expulsor de capitales y recursos humanos, receptor de mano de obra sin calificación que baja la calidad de nuestra población, incomprensible porcentaje de pobres e indigentes, niñez y juventud sin perspectivas de mejoras futuras. Todo esto y mucho más es la realidad que no se puede solucionar con simples propuestas económicas y que de persistir en el tiempo, harán que nuestro país sea expuesto ante el mundo como un ejemplo de lo que pudo hacerse y no fue. Se deberá comprender que una población de 40 millones en un territorio continental de casi 2,8 millones de kilómetros cuadrados, constituye un verdadero despropósito que traicionó las ambiciones de nuestros padres fundadores. Pero que es lo que hicimos mal?
EL ORDEN INSTITUCIONAL
Tal como lo establece la Constitución Nacional, Argentina debiera ser un país Republicano, Representativo y Federal. Pero no es ninguna de las tres cosas. Y esto no es de ahora ahora. El proceso de deterioro institucional viene de mucho tiempo atrás, tal vez desde el momento que nos dimos nuestra Carta Magna ya que entonces la República devino en “aristocrática” porque se estableció un sistema político corrupto, donde se conculcaba la democracia mediante el engaño y la violencia para asentar el poder de “los notables”. Sin embargo las falencias no eran de la magnitud que con los años caracterizaron nuestro andamiaje político.
Las reglas de juego iniciales experimentaron un gran cambio en 1916 con la ley Sáenz Peña de voto secreto, universal y obligatorio. Pero no fue suficiente para producir una clara ruptura del orden institucional anterior, aunque sí una toma de conciencia ciudadana acerca de lo que implicaba la democracia representativa. Lamentablemente el ejercicio de aprender ejerciendo el poder político por parte de la ciudadanía, fue abortado por el golpe militar de 1930, el que inauguró el período de sucesión de gobierno militar y civil que fue el que sembró la semilla del atraso institucional en forma definitiva.
Es necesario recordar y tener siempre presente, que la República funciona sobre la base de un andamiaje legal, dado por las leyes que reglan el ejercicio de derechos y obligaciones. Estas leyes son de dos tipos: de orden y de mandato. Las primeras son las que habilitan a los individuos para ejercer la libertad individual en un escenario de absoluta igualdad. Las segundas son aquellas que disponen coercitivamente el cumplimiento de conductas específicas.
Ya se verá más adelante cual es el orden económico establecido en la Constitución Nacional, pero es importante destacar cual ha sido el uso que los gobiernos han hecho de las leyes de mandato interfiriendo en la vida de los ciudadanos. Ello da una idea de cual ha sido el grado de deterioro del Sistema Rentístico Nacional. Entre 1862 y 1929 se dictaron 163 leyes de mandato, es decir un promedio de 2,5 leyes por año. Ese fue el período de mayor crecimiento y estabilidad de la República Argentina. Entre 1930 y 1943 se dictaron 99 leyes de mandato, esto es 7,6 por año. Posiblemente ese salto cualitativo se pueda justificar en las disposiciones regulatorias adoptadas en oportunidad de la Gran Depresión. De allí en adelante considerando solo hasta el año 1999, se dictaron más de 8600 leyes de mandato con el fin de “organizar la economía”. Eso arroja un promedio de 153,5 por año, sin contar los innumerables Decretos Leyes, los Decretos de Necesidad y Urgencia, y las normas secundarias dictadas por Ministerios, Secretarias y Direcciones Generales, del Poder Ejecutivo. Una verdadera inflación legislativa Resulta obvio destacar que en el listado anterior no figuran las Leyes “y afines” dictadas desde 2000 hasta el presente.
El uso abusivo de las Leyes de Mandato, le han quitado seriedad a la ley en general. El famoso dicho que expresa “hecha la ley, hecha la trampa” revela el ejercicio de autodefensa que el argentino ha desarrollado frente a la verdadera “agresión legislativa” a que lo somete el Estado.
Ante esta realidad se podría plantear el siguiente interrogante: ¿pueden existir en ese marco un Sistema Económico y un Sistema Rentístico eficiente? ¿Pueden ser las Instituciones de la República caracterizadas como de excelencia? ¿Puede brindar Argentina las condiciones mínimas necesarias que satisfagan las preferencias de sus ciudadanos? ¿Puede asegurarse estabilidad en las normas para que el clima de expectativas sea favorable a la expansión de su economía? El listado de “los puede”, podría ser tan extenso como se quisiera y la respuesta sería siempre negativa. Coincidamos que algo ha fallado. Algo hemos hecho y seguimos haciendo muy mal.
Se impone un análisis de introspección. En cualquier democracia consolidada y madura, la acción del Gobierno, que por definición es transitoria y está integrado por ciudadanos electos que se renuevan periódicamente, se apoya en una estructura permanente integradas por burócratas que recibe el nombre de Estado, para lograr los fines de la sociedad que lo ha elegido. Se desprende en consecuencia que, tanto el Gobierno como el Estado, deben estar absolutamente separados en cuanto a la forma en que desarrollan su acción. La burocracia aludida debe ser jerarquizada e integrada por los mejores elementos de la sociedad que tengan espíritu de servicio público, por lo cual es lícito afirmar que pertenecer al Estado debe prestigiar a quienes lo integran. Obviamente al gobierno también deben llegar los mejores o al menos, los menos malos. No tenemos a aquellos y menos a estos en la medida deseable a partir de los últimos cuarenta años.
Cuando se produce la simbiosis entre Gobierno y Estado, con el grado que se ha producido en Argentina a partir de 1930, fluye de manera natural un proceso de degradación institucional. El Estado se convierte en instrumento del gobernante de turno, el que reemplaza a los burócratas calificados, por individuos carentes, la más de las veces de las condiciones mínimas indispensables para ejercer altas responsabilidades. Así se abre el camino para el ascenso de los amigos, clientes y parientes , todos los cuales, por regla general aplican las leyes o las hacen modificar en función de sus propios intereses y de las elites vinculadas con el poder. La corrupción hace su aparición y se expande como una verdadera metástasis en el cuerpo social. No es necesario puntualizar que en el caso general de los años de los treinta en adelante, los Presidentes han tenido como mérito más destacado, su paso por los comités o en el escalafón profesional en el caso de los militares y muy pocos, tuvieron algún antecedente como estudiosos de las ciencias políticas. Haber sido honesto ha sido el mayor de los méritos que pueden encontrarse en algunos de ellos .
Y como los poderes Legislativo y Judicial, integrados generalmente sin orden a méritos surgidos de listas sábanas los congresistas y de los favores políticos no pocos jueces, se identifican con los fines políticos del Ejecutivo del que pasan a ser instrumentos, se tienen todos los atributos para conformar una sociedad que funciona sin premios ni castigos y donde el fin último de los gobernantes es mantener el poder a toda costa. Poder que da acceso al enriquecimiento patrimonial y que para acrecentarlo, hace que se busquen apoyos por fuera de los poderes públicos y del Estado, con lo cual se completa el círculo con un Gobierno Corporativo, donde los sectores económicos tienen su participación en el gobierno. Así ocurrió en Argentina desde la década de los años cuarenta con la institucionalización de trabajadores y empresarios en organizaciones para-gubernamentales, que aún subsisten con alguna diferencia de matices y que presionan para lograr ventajas económicas como contrapartida del apoyo político.
Que en 1930 se haya dado origen a las condiciones para este proceso de decadencia hasta ahora no interrumpido, no significa que antes Argentina fuera el país que se dice haber sido a fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Aquel fue un período de luces pero también de sombras, aunque la historia convencional destaca las primeras y oculta las segundas. Un valioso testimonio de esta afirmación lo da el discurso pronunciado por el Profesor José Terry en 1898 al inaugurar la Cátedra de Finanzas de la Universidad de Buenos Aires, cuando en un pasaje del mismo, el distinguido catedrático expresó:
“La República Argentina ha vivido 88 años de vida libre, es decir independiente. Ha sido la única de “dueña de sus actos y destinos y hoy, después de tantos años, si dirigimos nuestra mirada hacia el “pasado y juzgamos el presente, tendremos que decir con tristeza que la República ha perdido “lastimosamente tiempo y riqueza. Tengo para mí que si la República hubiera vivido “honradamente, que si gobernantes y gobernados hubieranse inspirados siempre en el deber y el “patriotismo, hoy podríamos presentarnos ante el mundo con 20 millones de habitantes en lugar de “4, con cien veces más riquezas y progreso moral y material, sin los ruinosos compromisos causas “de nuestras quiebras anteriores y de nuestras dificultades del presente. Señores, la sociedad “argentina ha vivido en el despilfarro y en el déficit. Estudiar el déficit y los medios adoptados para “enjugarlo, es estudiar la historia financiera y también la historia política de argentina”
En ese párrafo queda explícito el fundamento que liga al Sistema Rentístico público con el estado de la República y su régimen político, como para poder afirmar que nuestros problemas del presente no son de hoy sino que tienen raíces profundas en nuestra historia institucional . Pero no es del caso hacer un relato histórico, porque eso estaría más allá del propósito de este ensayo.
La Constitución Nacional articuló la Democracia Representativa con la República de una manera tal que ambas conforman una verdadera unidad. Hoy esa unidad no existe, con lo cual de hecho, ni la Democracia ni la República existen, a menos que confundamos las formas con la esencia de ambas. De tal modo no existe el adecuado escenario para que se desarrollen en forma armónica las cinco esferas de vida que exige la condición humana: la política, la jurídica, la económica, la social y la cultural. Cuando esta armonía no se da se producen quiebres en la sociedad que llevan a un profundo deterioro del tejido social. Las pujas se suceden y la solidaridad se convierte en antagonismos.
Más arriba, se hizo referencia al golpe militar de setiembre de 1930. El proceso disruptor que produce en nuestro ordenamiento institucional, comienza con la “derogación de facto” de la Constitución Nacional. Más tarde, en la década se avanza en el orden institucional con disposiciones que producen cambios en los ordenamientos fiscal y monetario, del sistema productivo con Juntas Reguladoras, en el régimen cambiario, en el sistema de transportes e intervención en mercados de distinto tipo, hasta llegar finalmente a la disolución de los partidos políticos , todo mediante leyes y simples decretos, que tal como si fueran parte de un plan armónico, llevaron –más tarde- a la República a su decadencia económica, moral e institucional. Cierto es que algunas disposiciones fueron tomadas, como consecuencia de la Gran Depresión de 1929, pero también es que superados los efectos de la misma, las Instituciones que entonces se crearon adquirieron carácter de permanencia. Algo debe enfatizarse, no fue el Gobierno de Facto el que inicia el camino a la decadencia sino que es “el derecho positivo” dictado por ese mismo poder político y mantenido por los sucesivos gobiernos que lo acrecentaron y empeoraron.
Un Profesor de la Universidad de Yale, dedicado durante la mayor parte de su vida al estudio de nuestro país, llegó a interrogarse “¿Qué pasó? ¿Cómo pudo ser que a una nación beneficiada con “envidiables recursos naturales y humanos, le resulte tan difícil revertir esta lenta y melancólica “declinación hacia la mezquindad y la insignificancia?” Su pregunta es la que se pretende responder con este ensayo.
EL SISTEMA ECONOMICO Y EL SUBSISTEMA RENTISTICO
Generalmente el Sistema Rentístico es el que se identifica con la Economía Pública en tanto el Estado es el proveedor de “bienes públicos” financiados por medio de la tributación, los empréstitos y en situaciones de descontrol con la emisión monetaria. Prefiero apartarme de esta visión parcial y considerar primero al Sistema Económico de la Nación, del que el Régimen Rentístico considero es un subsistema. . Su fortaleza depende de la riqueza creada por el esfuerzo laboral, empresarial y creativo de todos los argentinos. No puede haber “economía pública sólida” en el contexto de un sistema económico débil.
Conforme la concepción moderna de economía pública, no hay un límite definido entre el Sistema Económico y el Régimen Rentístico toda vez que las decisiones gubernamentales afectan la asignación de recursos disponibles y alteran el estado de distribución de la renta. No existe la posibilidad de un Estado neutral en el funcionamiento de la economía dedicado solo a la función de proveer bienes sociales y financiarlos de una manera eficiente La realidad indica otra cosa ya que el cuadro de la distribución justa debe ser alcanzado por el Estado por medios indirectos, ya que las imperfecciones del mercado no llevan al estado óptimo conforme a las preferencias sociales. Es en este orden que el derecho positivo se hace necesario, pero ciertamente de un modo muy limitado. El punto es que en Argentina carecemos de una economía robusta, porque tenemos un Estado disruptor del funcionamiento del Régimen Rentístico Nacional que contribuye a una modesta tasa de crecimiento económico, debida a una muy regresiva distribución del ingreso y a la débil formación de capital. Paradojalmente tomando en consideración su aptitud territorial para producir alimentos, presenta un inaceptable porcentaje de pobres y marginados sociales.
¿Frente al panorama descrito, cuales fueron las coordenadas ideológicas de la Constitución Nacional en el terreno de la economía? Las hubo? No sólo que las hubo sino que fueron expuestas con una claridad meridiana en la obra que a posteriori diera a conocer el inspirador y redactor principal de la misma. Ellas fueron la expresión del pensamiento de mayo interpretado fielmente por Belgrano, recogido luego por la generación del 37 con Echeverría a la cabeza y plasmado más tarde magníficamente por Alberdi en nuestra carta fundacional.
Como bien dijera el insigne tucumano, la Constitución “contiene un sistema completo de política “económica en cuanto garantiza por disposiciones terminantes, la libre acción del trabajo, del “capital y de la tierra como principales agentes de la producción, ratifica la ley natural de equilibrio “que preside el fenómeno de la distribución de la riqueza y encierra en límites discretos y justos los “actos que tienen relación con el fenómeno de los consumos públicos. Toda la materia económica “se halla comprendida en estas tres grandes divisiones de los hechos que la constituyen”
Al leer esta declaración de principios, se desprende que nuestra Constitución privilegió la riqueza de la Nación como base de grandeza en cuanto a prosperidad y base para el poder soberano. Y es más, al hacer un planteamiento normativo de política económica, dio por superada cualquier discusión en cuanto al fondo ideológico de la misma. En efecto, Alberdi hizo la distinción entre economía pura (teórica) y economía aplicada, señalando que la Constitución ya ha resuelto el debate que pudiera presentarse al optar por los fundamentos de la economía clásica. Admirador de Adam Smith, Alberdi escribe que “A esta escuela de libertad pertenece la doctrina económica de la Constitución Argentina y fuera de ella no se deben buscar comentarios ni medios auxiliares para la sanción del derecho orgánico (positivo) de esa Constitución”
Debió haber sido obligación de los gobiernos de la República, “observar y hacer observar” estos principios fundacionales, fuentes de toda razón y justicia, del progreso y del bienestar, para todos los que habiten el suelo argentino. Lamentablemente esta no fue la norma seguida, aunque alguna aproximación pudo haber habido en los primeros tiempos de la República. La resultante fue un Sistema Económico caracterizado por reglas de juego inestables, propagador de incertidumbres respecto del futuro, acrecentador del riesgo, polarizador en la distribución del ingreso, fabricante de pobreza y miseria, aislado del mundo y con un lamentable bien ganado prestigio de Nación impredecible en cuanto a su comportamiento frente a la comunidad internacional. Esto es el cuadro que presenta infortunadamente nuestra Argentina de hoy.
A ello ha contribuido decididamente una pobre dirigencia política que en cada turno sucesorio pretendió que todo lo actuado anteriormente debía ser redefinido y así el país volvió a empezar segun los gobiernos de turno, independientemente que fueran civiles o militares.. En situaciones límites, el arbitrio fue reformar nuestra Carta Magna convertida en chivo espiatorio de culpas que no tenía. Precisamente las dificultades se originaban y originan en no respetarla. Esa es la justificación del cúmulo de Leyes de Mandato ya citadas, cada una violando las leyes del mercado, permitiendo la constitución de privilegios, avasallando la libertad de producir y comerciar, invadiendo el terreno de los derechos de propiedad y en definitiva creando las condiciones para el florecimiento de conductas contrarias al interés colectivo, como ejercicio de autodefensa de la agresión gubernamental a través del Estado. Pero también las de aquellos que por la corrupción incrementaron su posición social sin escrúpulos y sin castigos.
Con este marco de referencia aparece el subsistema Régimen Rentístico que hace a las necesidades públicas y que realimenta las tendencias a la ineficiencia del acontecer productivo. El Estado en lugar de promover la justa asignación de los recursos en términos sectoriales y espaciales, hace exactamente lo opuesto. La prioridad del mismo, además de proveer a la oferta de bienes públicos esenciales y de arbitrar en el terreno de la distribución de la renta por medios indirectos, debió haber sido en todo tiempo y ahora, estimular el crecimiento de la población, acrecentar el acervo capital físico y humano y desarrollar la infraestructura de modo que todas las regiones del país se encuentren interconectadas del modo más eficiente y barato. Nada de esto se ha hecho en la medida de lo necesario y conveniente. Por el contrario, el presupuesto ha perdido su función rectora, ha dejado de ser “la ley de leyes” y el tratamiento que merece es de clara subestimación de su importancia.
El gasto no contempla las preferencias sociales, su asignación es tan deficiente que el país carece de los bienes que el Estado y solo el debe proveer. Resultaría ocioso hacer el listado de las carencias y excesos, porque son por todos los argentinos conocidas y sufridas. La filosofía implícita en la Constitución respecto del presupuesto plantea un enfoque principista absolutamente ajustado al enfoque de las modernas finanzas públicas y opuesto a la “sabiduría convencional”
En efecto, el planteamiento normativo es primero decidir el gasto eficiente y luego propender a su financiamiento genuino. No es recaudar primero y gastar lo que se pueda como es común escuchar en medios interesados. Dijo Alberdi, “la ley no tiene nada que hacer en los consumos “privados, pero puede establecer reglas y garantías para que los consumos públicos o gastos del “Estado, no devoren la riqueza del país, para que el Tesoro Nacional, destinados a sufragarlos, se “forme, administre y aplique en bien y utilidad de la Nación, y nunca en daño de los contribuyentes. “El conjunto de estas garantías forma lo que se llama el sistema rentístico o financiero de la “Confederación.”
La praxis se encuentra muy alejada de tales principios porque el Estado dilapida recursos por medio de una extendida burocracia que para justificarse inventa normas y procedimientos para entorpecer el accionar de los contribuyentes. Esa burocracia poco capacitada, nucleada de prácticas que nada tienen que ver con el mérito, alimenta los canales por los cuales los gobiernos obligan a los productores, consumidores y usuarios, a pagar costos por servicios encima de los vinculados con los beneficios que reciben y a los costos de producirlos. Alberdi se refiere sagazmente a estos obstáculos. Es posible afirmar que el Estado argentino pareciera estar imbuido de un prejuicio contra los privados y no comprende que de su jerarquización y grandeza depende la generación de riquezas, que no se efectúa porque sí, sino porque de ella depende la prosperidad de la Nación, el bienestar de los ciudadanos y una mayor cantidad de bienes públicos y de mejor calidad. No hay Gobierno poderoso con un Estado desvaído y carenciado. Y no hay Estado poderoso con una economía nacional pobre.
El Estado argentino al desconocer esta afirmación, procede como si funcionara al margen del contexto productivo y social. Y en lugar de procurar que el gasto público no entorpezca hasta anular en gran medida el esfuerzo de los privados, insiste, además en financiarlo con un sistema impositivo que completa la maquinaria obstruccionista.
El ordenamiento de la Constitución distribuye las competencias tributarias entre el Gobierno Federal y los Gobiernos Provinciales en base a las siguientes disposiciones: Al Gobierno Federal le correspondían a) exclusivamente y de modo permanente, los derechos aduaneros de exportación e importación y las tasas postales (arts. 4, 9 a 12 y 67 inc. 1*. b) Concurrentemente con las Provincias y de manera permanente las contribuciones indirectas (arts. 4 y 17) Excepcionalmente y con carácter transitorio, las contribuciones directas que en este caso deben ser proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación (art. 67 inc. 2*). Las Provincias se reservaban a) en forma permanente las contribuciones directas (art. 104) b) las contribuciones indirectas, admitiendo la concurrencia del Gobierno Federal, con exclusión de los derechos aduaneros que se delegan al Gobierno Federal.(art. 104)
Los Municipios pueden ejercer los poderes tributarios que les deleguen o reconozcan las constituciones provinciales, sin que exista ninguna garantía constitucional federal respecto de la autonomía financiera y su consecuente poder originario de imposición tributaria. (arts. 5 y 106).
En conclusión respecto del sistema de coordinación tributaria adoptado por la Constitución, la interpretación generalmente admitida y avalada por el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, como también por la acción legislativa consecuente, ubica al ordenamiento constitucional argentino, como adscripto al sistema de separación de fuentes en materia de derechos aduaneros (nacionales) y de contribuciones directas y al de concurrencia de facultades respecto de contribuciones indirectas. El sistema se completa con la competencia excepcional y transitoria del Gobierno Federal para establecer contribuciones directas cuando las razones previstas constitucionalmente lo justifiquen.
Tal consistencia ideológica y técnica expresada en la Constitución de 1853-60 fue paulatinamente desvirtuada por la implementación de estructuras impositivas con las características ya apuntadas y que se sintetizan en criterios de urgencia recaudatoria y desconocimiento de los impactos que los impuestos tienen en el cuerpo social. El resultado es un país donde la presión tributaria es nominalmente muy alta puesto que se encuentra en el orden del 33% del PBI . Pero dada la existencia de un muy alto grado de evasión, la presión efectiva para quienes cumplen con sus obligaciones los pone en un verdadero estado de asfixia económica. Asimismo, la falta de reconocimiento de la inflación produce un marcado divorcio entre las tasas nominales y las efectivas que deben afrontar los contribuyentes.
Está más allá del propósito de este trabajo hacer un análisis pormenorizado de la estructura tributaria argentina. Sin embargo debe puntualizarse que la misma plantea una verdadera distorsión en el Sistema Económico. Debe tenerse en cuenta que la división entre impuestos directos e indirectos está relativizada por las imperfecciones de los mercados, de modo que los mecanismos de traslación a precios operan en unos y otros, aunque con diferencias según sectores. En el balance, son los consumidores los que resultan particularmente perjudicados.
Desde siempre los impuestos se aplican entre nosotros privilegiando sus rendimientos financieros y sin estudios acerca de sus impactos económicos, ni de sus efectos distribucionales, tampoco de su contribución a la formación de capital ni a la competitividad de la economía. Agrava el cuadro de situación la existencia de regímenes de percepciones y retenciones, que plantean costos de financiamiento al sector privado, y que son la consecuencia de la debilidad de la Administración tributaria para controlar al sistema. Ante la expansión del gasto, todos los esfuerzos se dirigen a buscar nuevas alternativas impositivas, ya sea por aumento de los impuestos existentes o por creación de otros. En el plano fiscal, la combinación de malos impuestos con deficiente administración tributaria es igual a alta evasión.
Como se ha expresado más arriba, la Constitución de 1853-60, delimitó el campo tributario con el criterio de separación de fuentes. Hasta 1890, el gasto total era del 10% del PBI del que el 30% pertenecía a las Provincias. Regía entonces el principio de corresponsabilidad fiscal, ya que sólo el 5% era financiado por la Nación. Más adelante en 1935 el Congreso Nacional dicta un conjunto de Leyes tributarias entre las que se incluye la de Coparticipación Federal y es a partir de entonces cuando las Provincias, que “son preexistentes a la Nación” pasan a depender financieramente de esta hasta que en el presente, sus gobernadores con simples delegados del Ejecutivo Nacional. Así el gasto provincial se ha desvinculado de su financiamiento por ser las transferencias del gobierno central superiores a los propios recursos.
Naturalmente la ecuación política para los gobiernos provinciales es relativamente cómoda, puesto que el gasto público arroja dividendos al beneficiar a la población cualquiera sea su calidad, mientras que la recaudación de impuestos produce pérdidas en el electorado de mayores patrimonios y rentas. Distinto sería el caso si el Régimen de Coparticipación Federal funcionara en sentido inverso, esto es desde las Provincias a la Nación que debe su origen a aquellas, que es como debiera ser. El país sería entonces auténticamente Federal. Y lo que no es poco, sobre la base del principio de “correspondencia fiscal”
Como ya fuera expresado, el principio establecido ´por Alberdi fue “que los gastos no devoren la riqueza del país….” Es decir que debieran ser ajustados a las necesidades ciudadanas hasta el punto de no interferir en la creación de riqueza. Distinto fue el caso en cuanto a la materia impositiva según ha sido puntualizado en materia de concurrencia entre la Nación, las Provincias y los Municipios.
Ahora bien, el gasto ha de ser financiado con recursos impositivos y si estos no alcanzaren con el endeudamiento y/o la emisión. El caso es que históricamente los impuestos no cubrieron los gastos y el déficit fue la resultante Forma parte del paisaje tributario a todos los niveles, el juicio negativo que los especialistas hacen respecto de su diseño y por lo tanto, son comunes propuestas tendientes a mejorarlos, según la particular óptica de los proponentes. Las observaciones son legítimas en cuanto todos y cada uno de ellos están mal diseñados y peor implementados. Se estima que la recaudación potencial de impuestos más las de las contribuciones sociales da lugar a una evasión cercana al 40%, lo cual es igual a afirmar que bajo el supuesto de menor evasión, los impuestos debieran ser reducidos. O también que se diseñan descontando la evasión que se admite como normal a sabiendas que la Administración Tributaria no puede fiscalizar con eficiencia un sistema basado en declaraciones juradas en un país donde la mentira la ha institucionalizado el Estado con sus reglas cambiantes y obstaculizadoras.
El punto es que cualquier alternativa que se presenta del régimen tributario presente, extrañamente, no propone la introducción “como base”, del más eficiente de los impuestos, el único que no tiene efecto precio negativo, con un efecto positivo sobre la producción y además desalentador de la especulación; “El Impuesto a la Tierra Libre de Mejoras” y al que se refirió Esteban Echeverría de este modo. “El impuesto territorial es entre todos el más seguro, el más fácil de establecer, el que menos dificultad presenta, el más fácil de establecer, el que menos dificultad presenta para su recaudación y el que proporciona al Estado, una renta fija.” Impuesto que puede establecerse a nivel Municipal en concurso con las Provincias.
Autores como Quesnay, Smith, Ricardo, George, Wicksteed, Walras , Goosen, Marshall, y Samuelson, entre otros, se pronunciaron a favor de este impuesto, argumentando que, tratándose la tierra de un recurso de oferta totalmente inelástica, el mayor valor que registra al desarrollarse el contexto le pertenece a la sociedad. Al respecto la posición de la Iglesia es que la sociedad dispone de un derecho de hipoteca sobre la tierra.
Si este impuesto, que hoy es prácticamente inexistente desde el punto de vista cuantitativo, se aplicara tendría los siguientes beneficios: a) por tratarse de una suma fija representaría un verdadero incentivo para aumentar la producción, b) al capitalizarse, produciría un descenso del valor de la tierra como factor de producción, c) se modificaría la función producción en aquellos predios donde no se produce o se lo hace con métodos tierra intensivos, d) al reemplazar a los impuestos que hoy gravan la producción, trasladaría la carga desde los más eficientes a quienes no lo son, e) su evasión sería igual a cero, f) daría lugar a que se eliminaran los impuestos distorsivos de hoy y a reducir los que gravan beneficios y consumos.
Debería agregarse que este impuesto es totalmente compatible con los principios constitucionales de libertad y absoluta apertura de la economía. La lista referida de autores, aleja cualquier referencia a la concepción marxista que le imputan quienes se le oponen. Hay suficientes ejemplos de países que lo aplican y al que le deben la ausencia del desequilibrio social en relación a la tierra.
Detrás de la estructura tributaria se encuentra la preferencia del “hacedor de la misma” en cuanto a la elección de la base de imposición, criterio del que se nutren principios de filosofía social que no pueden pasarse por alto A este respecto ellas son: a) la renta de la tierra, b) el interés del capital y la utilidad empresaria y c) los salarios de los trabajadores, definidas según los factores de la producción, lo cual sería igual a cuáles serían los contribuyentes elegidos, ¿los propietarios de la tierra, los dueños del capital, los empresarios o los asalariados sean obreros o empleados? Pues bien en Argentina hay una clara opción por gravar: los beneficios, y a los asalariados en su doble función de generadores de rentas y de consumidores. Ninguna, si alguna propuesta existe, propone gravar la renta de la tierra. Se opta por gravar a muchos, los consumidores con poco poder político y nada de propiedad inmueble, que a pocos con gran poder político como son los propietarios de la tierra.
No cabe duda alguna que la respuesta a aquellos interrogantes definiría no ya al sistema económico porque está definido en la Constitución, sino el tipo de sociedad que sería el resultado del mismo.
Naturalmente una reforma en la dirección apuntada, debe hacerse en el marco de un equipo interdisciplinario que abarque a todo el andamiaje político del país, pues debiera servir de base para restaurar la República Federalista, cuestión que debería demandar vocación por el cambio y un fuerte apoyo político para neutralizar los intereses que se le opongan . Como bien fuera señalado “…el poder de los intereses creados se exagera mucho comparado con la intrusión gradual de las ideas…tarde o temprano, son las ideas y no los intereses creados las que presentan peligros, tanto para mal como para bien.
A MODO DE CONCLUSION
La idea central que corona estas conclusiones es que definitivamente, los problemas argentinos no son en modo alguno de naturaleza económica, sino política. Han sido gobiernos incapaces y poco representativos del conjunto, movilizados por enfoques sectorizados y altamente cargados de ideologías, desprovistos además de ideas, los que produjeron ese resultado.
Quedó señalado que los déficits institucionales se encuentran en el abandono que se hizo de nuestros principios constitucionales los que se entroncan con un régimen de absoluta libertad en el marco de un mundo abierto. Fue por los gobiernos desde 1930 en adelante que al utilizar al Estado para sus propios fines, abandonaron los ideales de nuestros padres fundadores y convirtieron a la República Argentina en una “verdadera máquina obstruccionista de la capacidad creadora de sus habitantes”. Nuestro sistema económico ha sido reemplazado por “el anti-sistema” y el régimen rentístico en una aparato destructor de ingresos privados para ponerlos al servicio de una burocracia contraria al interés general y realimentadora de un insostenible gasto público.
Se trata asimismo de que se comprenda que la estructura tributaria, además de proveer de recursos suficientes para el financiamiento presupuestario, en armonía con el gasto público, debe inducir al país que debe ser justo, en crecimiento armónico, discriminadora de la ineficiencia productiva y garantizadora de igualdad de oportunidades para todos.
El que la distancia a tal escenario sea grande, en gran medida fue producto de una verdadera inflación legislativa que en definitiva restó respetabilidad a la ley y a todo el andamiaje institucional. El argentino, agredido permanentemente, levantó sus mecanismos de autodefensa y el resultado ha sido un sistema carente de solidaridad, con la mentira elevada a la categoría de institución nacional y la corrupción que alcanza a todo el cuerpo social. Sin eufemismos puede afirmarse que “el país no tiene semáforos”, que se respeta poco a sí mismo y nadie tiene autoridad para restablecer el orden .
Se impone un cambio cultural y como es natural, tiempo para concretarlo para permitirnos volver a nuestras fuentes. Como dijera Alberdi, las ideas de la Constitución no pueden discutirse, porque surgen de sus principios, pero dentro del margen que ellas imponen podemos debatir acerca de nuestros objetivos como país y los medios para alcanzarnos. El respeto por la República y la pluralidad de ideas, harían así, que nuestra democracia fuera una realidad y no un sueño. Pero además en un país equilibrado en todos sus órdenes, incluyendo el espacial y poblacional.
Si la tarea se comenzara ahora, será posible en dos generaciones que el avión de la metáfora de Rostow, vuelva a volar. Muchos de nosotros tal vez no lo veamos, pero podremos contribuir a repararlo.
