La Ley de Leyes en problemas.

BIOPSIA DEL ADIPOSO TEJIDO ESTATAL DE LA NACION
Análisis del Proyecto de Presupuesto para el 2011
Raúl Girbau, economista

INTRODUCCIÓN
Se encuentra a estudio en el Congreso de la Nación para su indispensable tratamiento y aprobación el proyecto de PRESUPUESTO NACIONAL para el año 2011, remitido por el Poder Ejecutivo. El grupo PEESPA (Programa de Estudios de la Economía del Sector Público Argentino) de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA), bajo la dirección del profesor Guillermo Sandler, ha publicado un trabajo titulado “Comentarios y Sugerencias” dirigido a los Senadores y Diputados de la Nación.
Este trabajo contiene dos secciones principales. Una dedicada al Enfoque Macroeconómico y otra al Enfoque Microeconómico.
Como señala el autor en su Introducción, los analistas actuales prestan principal atención al primero de esos enfoques - el Macroeconómico – pues contiene algo así como las los objetivos que el Estado Nacional pretende alcanzar con el uso de los fondos públicos que espera recaudar según las distintas fuentes suministradoras de recursos.
Esta dedicación a lo Macroeconómico suele olvidar o, como mínimo, oscurece el análisis al segundo Enfoque, el Microeconómico. Sin embargo este es igual importancia, porque en él se da cuenta, de la “organización” u “aparato” llamado Gobierno Nacional. Creado para llevar adelante las “políticas nacionales” presupuestadas.
El gobierno demanda recursos y su propio funcionamiento suele generar políticas que pueden llegar a ser un obstáculo para cumplir con el propósito Macroeconómico. El profesor Guillermo Sandler presenta un somero pero alarmante vistazo en la segunda sección, pues muestra claras señas del “despilfarro” y de la “desorganización” que presenta “la Ley de Leyes”, como se llama al Presupuesto anual.
Para que se valore en su debida medida la parte que se transcribe del excelente documento del PEESPA, me permirtiré caldear el ánimo del lector relacionando una breve historia en esta materia.

UN EJEMPLO DE ELEFANTIASIS BUROCRATICA
En Octubre de 1963 se reconstituyo el Poder Legislativo luego del breve interregno en que permaneciera disuelto EL Congreso desde 1962. Los presidentes de los bloques que cada partido fueron convocados con toda urgencia por el electo presidente de la Cámara de Diputados, Dr. Arturo Mor Roig. Había que resolver de inmediato un problema administrativo de relativa gravedad en comparación a los demás problemas del país, pero que era grave porque afectaba a la composición de la “maquina burocrática” estatal. “Habitualmente – dijo Mor Roig – el plantel de empleados de la Cámara fue siempre de 400 empleados; es decir a razón de dos por cada diputado. Pero en este periodo en que el Congreso estuvo clausurado, las autoridades interventoras han nombrado 400 más. O sea que en este momento la nomina es de 800 empleados. Como hay solo 400 efectivos, pues los otros son interinos, tenemos que resolver si cesan estos últimos o se los confirma. Este es el problema a resolver ya antes de poner en marcha a la Cámara.” Los disputados presentes, luego de consultar a sus colegas, hombres de corazón muy sensibles convinieron en que no se debía dañar a los “pobres trabajadores” nombrados en forma interina. En consecuencia fueron confirmados y la nomina de empleados efectivos subio a 800.
En 1966 tras el golpe militar del 28 de junio, el Congreso fue disuelto otra vez y dejo de funcionar como institución, quedando a cargo de las instalaciones y el personal un interventor. El Congreso permaneció clausurado hasta el mes de marzo de 1973, o sea casi siete años. Abierta las sesiones el ahora presidente diputado nacional Lastiri convocó de toda urgencia a los sendos presidentes de bloques partidarios para decirles: “Señores, “habitualmente” la planta de empleados de la Camara son 800 empleados (¿?) ; pero mientras estuvo cerrada han sido nombrados interinamente 800 personas mas. No tenemos mas remedio que decidir si se los cesa en sus funciones o se los confirma. Decidan uds.” Los flamantes diputados (que en su casi totalidad ignoraban el episodio Mor Roig), tambien de sensible corazón democrático, se inclinaron por la segunda solucion, con lo que la planta administrativa paso a contar con 1600 empleados efectivos, siendo el mismo número de diputados.
En 1983 fue reabierto el Congreso de la Nacjón luego de la dictadura militar que duro desde 1976 a 1983, o sea siete años. Ignoro si hubo alguna reunion como las relacionadas. Pero interesado en saber qué habia ocurrido tras esa larga clausura del Poder Legislativo, pude comprobar como la inexorable ley de “elefantiasis burocratica” seguia rigiendo con toda firmeza. Si bien “habitualmente” la nomina hasta 1976 era1600 empleados, al abrirse el Congreso en 1983, luego de siete años de clausura, ella se habia elevado a mas de 10.000 empleados!
Con estas historias en mente tiene el lector que ponderar el sentido profundo que late por debajo de las cifras que nos transcribe el Profesor Sandler en el análisis del Enfoque Micrométrico. Sin duda puede decirse respecto de lo relatado, “que para muestra basta un boton”.


ANALISIS DEL PROFESOR GUILLERMO SANDLER

ENFOQUE MICROECONOMICO
Los economistas, periodistas y analistas en general reducen sus comentarios sobre el Presupuesto al enfoque macroeconómico y en especial al análisis de sus variables más agregadas, pero si queremos lograr un mejor comportamiento de estas variables debemos volver al tradicional enfoque microeconómico de las funciones que debe cumplir el presupuesto público, es decir, a la producción de bienes públicos y demás funciones que hemos comentado en la Introducción.
Para ello, siguiendo el estudio del Proyecto de Presupuesto 2011, no analizaremos en detalle cada uno de los Programas y Proyectos de cada una de las Jurisdicciones y Entidades de la Administración Nacional porque ello demandaría un desarrollo más extenso que no es el propósito de este trabajo.
Esta tarea deberían cumplirla los organismos de control y de seguimiento en la ejecución, en los resultados de los programas y proyectos y no meramente un control formal y a posteriori como se hace actualmente.
Solamente analizaremos algunos elementos que indican de qué manera se podría reducir drásticamente el gasto público, disminuir la presión tributaria, incrementar la actividad económica privada, mejorar las condiciones sociales del país y finalmente aumentar el bienestar de toda la población. No hay que tener la lámpara de Aladino, sólo se requiere contar con buenos profesionales especializados en finanzas públicas y tener una firme decisión política.

LA COMPLEJA RED DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
En principio, la Administración Nacional se divide en Jurisdicciones y Entidades de las cuales mencionaremos solamente algunas que son las más conflictivas e ineficientes si tenemos la decisión de querer reducir sinceramente el gasto superficial, inútil y burocrático. Para ello, tomaremos el gasto asignado, la cantidad de agentes y el costo de algunos servicios.

Echaremos un vistazo son: A) ADMINISTRACION CENTRAL y el B) PODER LEGISLATIVO


A) ADMINISTRACION CENTRAL
Presidencia de laNación; Jefatura de Gabinete de Ministros; Ministerio de Defensa; Ministerio dePlanificación Federal, Inversión Pública y Servicios; Ministerio de Educación; Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva; Ministerio de Salud; Ministerio de Desarrollo Social y Obligaciones a cargo del Tesoro.


La Presidencia de la Nación –conceptualmente- debería encargarse de las tareas más próximas del Presidente ya que el Jefe de Gabinete de Ministros. los Ministros y Secretarios de Estado son los verdaderos secretarios del Presidente en cada una de las áreas respectivas.
Sin embargo, tiene un presupuesto de 1.887 M. y 4.132 agentes contando con una Secretaria General, el Consejo Nacional de la Mujer, el Consejo Nacional de Políticas Sociales, la Secretaria Legal y Técnica, la Secretaría de Inteligencia, la Secretaría de Programación y Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico, la Secretaría de Cultura, la Sindicatura General de la Nación, la Autoridad Regulatoria Nuclear, el Teatro Nacional Cervantes, la Biblioteca Nacional, el Instituto Nacional del Teatro y el Fondo Nacional de las Artes.

La Jefatura de Gabinete de Ministros debería tener misiones y funciones inherentes a la coordinación de los distintos departamentos de Estado, al área legal y técnica de la Presidencia de la Nación y su relación institucional con el Parlamento Nacional. Sin embargo, su estructura actual es cuasi un Gobierno, pues contiene la Comisión de Tierras para el Hábitat Social, Secretaría de la Gestión Pública, Secretaria de Medios de Comunicación, Instituto Nacional de
Administración Pública, Jefatura de Gabinete de Asesores, Comité Ejecutor del Plan de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo, Secretaría de Planificación y Política Ambiental, Subsecretaría de Promoción al Desarrollo Sustentable, Subsecretaría de Control y Fiscalización Ambiental. Asimismo dispone de los siguientes organismos descentralizados: Comité Federal de Radiodifusión y Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual. El presupuesto anual asciende a 3.059 M. y 1.785 agentes.

El Ministerio de Defensa debería tener como misiones y funciones la defensa y seguridad del territorio nacional y la participación argentina en acciones de paz en casos de conflictos regionales.
Debería contar con un único Estado Mayor General de las Fuerzas Armadas con dependencias en un mismo edificio, evitando superposiciones administrativas y altos costos de mantenimiento como son los actuales edificios el Cóndor (Fuerza Aérea), Libertador (Ejército) y Libertad (Armada).
Sin embargo, el Ministerio de Defensa cuenta con un presupuesto de 15.162 M y cuenta con 102.627 agentes militares y civiles, cuando las Fuerzas Armadas actuales se caracterizan fundamentalmente por sus avances tecnológicos.

El Ministerio de Educación tiene un presupuesto anual de 19.961 M. y 1.447 agentes, pero 13.809 M se destinan vía transferencias a las Universidades Nacionales que son autónomas y 3.011 M. se destinan al Fondo Nacional de Incentivo Docente. La enseñanza `primaria, secundaria y técnica ha sido transferida a las provincias y las universidades nacionales son autónomas, por lo tanto el Ministerio ha quedado “vacío” de contenido, pero la burocracia se las ha ingeniado para crear un organismo descentralizado: la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria.

El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva cuenta con un Presupuesto de 2.571 M.y 9.992 agentes, pero en realidad transfiere al CONICET 1.575 M y reduce su planta de personal a 546 agentes.
Evidentemente ambos Ministerios deberían unificarse a uno sólo Ministerio de Educación, Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva con las misiones y funciones de establecer la política educativa, ya que la gestión educativa esta a nivel subnacional; promover la investigación y la innovación en apoyo de la economía privada.
Asimismo, deberían estar bajo su jurisdicción o íntima relación con los organismos de investigación como el INTA, el INTI, la CNEA, la Comisión Nacional de Estudios Espaciales, la Citefa, el Conicet, los cuales deben desarrollar actividades científicas y técnicas que mediante su producción generen aportes para su financiamiento y extensión científica mediante la generación de patentes e innovaciones.

El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en realidad debería ser un Ministerio de Inversión Pública cuyas misiones y funciones sean el planeamiento –y no la ejecución directa que debería estar a cargo de empresas privadas- de la infraestructura pública en materia de vías de comunicación, transporte, aeropuertos, puertos, vías navegables, autopistas necesarias para la integración regional del país en un mundo globalizado y el mantenimiento conservación y provisión de edificios públicos y mobiliario bajo normas semejantes pertinentes para iguales categorías de funcionarios y agentes, lo cual demandaría
la eliminación, supresión, tercerización y transferencia de aquellas funciones que realiza actualmente el Ministerio que se asemeja más a una Agencia financiera.
El Ministerio cuenta con un presupuesto de 54.049 M. y 11.162 agentes, que gestiona programas muy importantes como los que se mencionan a continuación y que requieren el control de gestión y de su formulación dado los importes que administra y gasta.

P.43-Desarrollo de la Infraestructura habitacional “TECHO DIGNO” por 2.778 M, P.44-Acciones para el mejoramiento habitacional infraestructura básica por 1.002 M.
P. 45-Fortalecimiento comunitario del hábitat por 472 M.
P.46-Urbanización de villas y asentamientos precarios por 464 M.
P.50-Formulación, programación, ejecución y control de obras públicas 859 M.
P.60-Formulación y ejecución de políticas de transporte aerocomercial 2.496 M.
P.61-Formulación y ejecución de políticas de transporte automotor por 4.907 M.
P.62-Formulación y ejecución de políticas del transporte ferroviario por 4.029;
P.73-Formulación y ejecución de políticas de hidrocarburos por 611 M.
P.74-Formulación y ejecución de políticas de energía eléctrica por 11.285 M.

Asimismo, el Ministerio de Planificación Federal tiene bajo su jurisdicción los organismos descentralizados: CNEA. Instituto Nacional del Agua, Comisión Nacional de Comunicaciones, Dirección General de Fabricaciones Militares, DNV, Tribunal de Tasaciones de la Nación, Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento, Servicio Geológico Minero Argentino, Ente Nacional Regulador del Gas, Ente Nacional Regulador de la Electricidad, Organismo Regulador de Seguridad de Presas, Comisión Nacional de Regulación del Transporte, Organo

B) LA “DENSIDAD” DEL PODER LEGISLATIVO
El Poder Legislativo Nacional tiene un presupuesto de 2.255 M. y cuenta con 11.731 agentes.
Los 72 senadores nacionales representan un gasto de 616 M y cuentan con 3.287 agentes, lo que resulta un costo unitario mensual de 712,963 pesos con una asignación de 56 agentes por cada senador.
La Cámara de Diputados cuenta con 257 diputados nacionales con un presupuesto de 890 M y 5.060 agentes, siendo el costo unitario mensual de 288.586 pesos y con una asignación de 20 agentes.
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La Biblioteca del Congreso tiene un presupuesto anual de 190 M. y 1130 agentes, mientras la Biblioteca Nacional sólo cuenta con un presupuesto de 57 M. y 201 agentes.

La Imprenta del Congreso tiene un presupuesto anual de 79 M. y 502 agentes, destinando gastos a bienes de consumo (papel y tinta) apenas 727.000 pesos, lo que implica que el 99,1% está asignado a gastos en personal.